Khi văn bản dưới luật bắt đầu làm những việc mà luật không nói

Có một câu hỏi cần được đặt ra đối với hệ thống pháp luật Việt Nam:

Nếu Quốc hội ban hành một đạo luật để xác định quyền của người đang chấp hành án, Bộ trưởng sau đó có thể dùng một thông tư để thu hẹp quyền ấy đến mức mà chính đạo luật không quy định hay không?

Nếu câu trả lời là không, thì Thông tư 88/2026/TT-BCA đặt ra một vấn đề pháp lý rất đáng chú ý.

Và nếu nhìn ngược lại hơn một thập niên, Thông tư 37/2011/TT-BCA cho thấy đây có thể không phải là một hiện tượng riêng lẻ.

Một bên là quyền nhận quà của phạm nhân.

Một bên là phân loại và giam giữ phạm nhân.

Hai lĩnh vực khác nhau, nhưng cùng đặt ra một câu hỏi:

Ranh giới nào ngăn một thông tư từ “hướng dẫn thi hành luật” biến thành một công cụ tạo ra hạn chế quyền mới?

I. Thông tư 88: điều khoản quan trọng đã không xuất hiện trong dự thảo

Ngày 10/6/2026, Bộ Công an ban hành Thông tư 88/2026/TT-BCA, có hiệu lực từ ngày 1/7/2026.

Điểm gây tranh luận nhất là Khoản 1 Điều 8 của văn bản chính thức:

khi thân nhân gặp phạm nhân, nếu quà là thực phẩm thì người đến thăm phải mua tại căng-tin của cơ sở giam giữ; nếu căng-tin không đáp ứng được thì Giám thị xem xét, quyết định.

Luật Khoa đã đối chiếu bản dự thảo được công bố lấy ý kiến và phát hiện một chi tiết đặc biệt:

Quy định hạn chế thực phẩm này không có trong dự thảo được công bố.

Bản dự thảo Điều 9 quy định phạm nhân được nhận tiền, đồ vật từ thân nhân khi gặp trực tiếp hoặc qua bưu chính/ngân hàng theo Điều 49 Luật Thi hành án hình sự 2025; đồng thời quy định căng-tin có thể bán lương thực, thực phẩm và hàng thiết yếu, với giá do Giám thị phê duyệt nhưng không cao hơn giá bán lẻ tại địa phương. Không có điều khoản buộc thực phẩm phải mua tại căng-tin thay vì được gia đình mang đến.

Trong văn bản chính thức, quy định mới xuất hiện.

Luật Khoa ghi nhận Bộ Công an không công khai hồ sơ góp ý và cũng chưa giải thích vì sao nội dung này được thêm vào trong quá trình hoàn thiện văn bản.

Đây là điểm cần đặc biệt chú ý.

Không phải vì một điều khoản xuất hiện sau dự thảo là nó đương nhiên bất hợp pháp. Cơ quan soạn thảo có quyền tiếp thu, chỉnh sửa dự thảo sau khi lấy ý kiến.

Nhưng khi nội dung cuối cùng làm phát sinh một hạn chế quyền đáng kể mà người dân không thấy trong bản dự thảo, câu hỏi về tính minh bạch của quy trình lập quy là hoàn toàn chính đáng.

II. Vấn đề lớn hơn: Điều 49 của Luật lại nói gì?

Luật Thi hành án hình sự 2025, Điều 49, quy định:

• phạm nhân được gặp thân nhân;
• khi gặp thân nhân, phạm nhân được nhận thư, liên, đồ vật, trừ đồ vật thuộc danh mục cấm;
• phạm nhân được nhận quà là tiền và đồ vật qua bưu chính/ngân hàng không quá hai lần mỗi tháng;
• Giám thị có trách nhiệm kiểm tra, loại bỏ đồ vật thuộc danh mục cấm và giao đầy đủ cho phạm nhân.

Điểm đáng chú ý là luật không nói rằng thực phẩm do gia đình mang đến phải được mua từ căng-tin của trại.

Trong khi đó, Thông tư 88 lại tạo ra một cơ chế mới:

Gia đình có thể gửi quà → nhưng nếu quà là thực phẩm thì phải mua từ nguồn bán hàng do cơ sở giam giữ tổ chức.

Đây chính là chỗ cần phân biệt:

Nếu thông tư chỉ quy định cách kiểm tra thực phẩm:

Đó là hướng dẫn thi hành.

Nếu thông tư chuyển thành:

“Gia đình không được mang thực phẩm của mình vào; chỉ được mua thực phẩm do căng-tin trại cung cấp”

thì nó bắt đầu có dáng dấp của một hạn chế quyền mới.

Và khi đó câu hỏi pháp lý là:

Quốc hội đã giao cho Bộ trưởng Bộ Công an thẩm quyền hạn chế quyền này đến mức đó chưa?

Bởi chính Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 quy định rõ: không được ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Đồng thời, luật xác định việc hạn chế quyền con người, quyền công dân thuộc phạm vi phải do luật quy định.

Nói cách khác:

Thông tư không phải là một “luật thu nhỏ”.

Thông tư chỉ có thể nằm trong khoảng trống mà luật giao cho cơ quan hành pháp quy định chi tiết.

III. Và đây là lúc Thông tư 37-BCA năm 2011 trở lại

Thông tư 37/2011/TT-BCA được ký ngày 3/6/2011, quy định về phân loại và giam giữ phạm nhân theo loại; có hiệu lực ngày 18/7/2011.

Đáng chú ý về mặt thời gian:

• Luật Thi hành án hình sự 2010 được Quốc hội thông qua ngày 17/6/2010;
• luật có hiệu lực 1/7/2011;
• Thông tư 37 được ký ngày 3/6/2011;
• Thông tư có hiệu lực 18/7/2011.

Như vậy, Thông tư 37 xuất hiện chỉ vài tuần sau khi luật bắt đầu có hiệu lực.

Và nội dung của nó cần được đọc song song với Điều 27 và Điều 38 của Luật 2010.

IV. Luật quy định một hệ thống phân loại; Thông tư 37 dựng thêm một tầng phân loại

Điều 27 Luật Thi hành án hình sự 2010 quy định hai khu giam giữ chủ yếu theo mức án và tình trạng tái phạm; bên trong đó có những nhóm được bố trí giam riêng như:

• phụ nữ;
• người chưa thành niên;
• người nước ngoài;
• người mắc bệnh truyền nhiễm đặc biệt nguy hiểm;
• người có dấu hiệu bệnh tâm thần;
• người thường xuyên vi phạm nội quy.

Trong khi đó, Thông tư 37 tạo ra một hệ thống phân loại chi tiết hơn rất nhiều.

Điều 4 của thông tư đưa “thái độ nhận tội” vào một trong bốn căn cứ phân loại. Điều 5–6 chia phạm nhân thành các nhóm A, B, C và các phân nhóm như AĐB, A1, A2, A3… Trong nhóm AĐB có cả người “không nhận tội, chống đối quyết liệt” và người được phân loại “do yêu cầu chính trị, nghiệp vụ”.

Đây là một điểm cực kỳ đáng chú ý.

Bởi “không nhận tội” không phải là một hình thức kỷ luật được liệt kê trong Điều 38 Luật Thi hành án hình sự 2010.

Nó trở thành một tiêu chí phân loại quản lý trong Thông tư 37.

Đó chính là nơi cần đặt câu hỏi:

Một người đã bị Tòa án kết án và đang thi hành hình phạt tù có thể bị áp dụng một chế độ giam giữ khắc nghiệt hơn chỉ vì “thái độ nhận tội” hay không, khi luật không quy định đây là một căn cứ kỷ luật?

V. Khoảng cách lớn nhất: 10 ngày và 3–6 tháng

Đây là phần mạnh nhất của cuộc đối chiếu.

Luật 2010 — Điều 38

Hình thức kỷ luật cao nhất:

giam tại buồng kỷ luật đến 10 ngày.

Việc kỷ luật phải do Giám thị quyết định bằng văn bản và lưu hồ sơ.

Thông tư 37 — Điều 12

Đối với người bị xác định là “phạm nhân đặc biệt nguy hiểm”, thông tư quy định:

• giam riêng từ 3 tháng đến 6 tháng;
• nếu tiến bộ thì có thể đưa ra trước hạn;
• nếu không tiến bộ thì gia hạn;
• Giám thị quyết định thời hạn;
• đồng thời có thể hạn chế thăm gặp, thư, quà và liên lạc với thân nhân.

Đây không phải là chênh lệch vài ngày.

Đó là:

10 ngày → 3 tháng → 6 tháng → có thể gia hạn.

Về thời lượng, 3 tháng đã dài khoảng 9 lần mức tối đa 10 ngày của hình thức kỷ luật trong luật; 6 tháng khoảng 18 lần.

Quan trọng hơn, đây là hai cơ chế pháp lý khác nhau:

• Luật: kỷ luật vì vi phạm, có quyết định bằng văn bản.
• Thông tư: giam riêng vì được xếp vào nhóm đặc biệt nguy hiểm, với những tiêu chí rộng như “chống đối quyết liệt”, “câu kết, móc nối”, hoặc “xét thấy cần cách ly”.

Đó là lý do không nên đơn giản gọi Điều 12 là “một hình thức kỷ luật khác”.

Vấn đề chính xác hơn là: Thông tư 37 đã tạo ra một chế độ hạn chế tự do bổ sung nằm ngoài danh mục hình thức kỷ luật được luật quy định hay chưa?

Nếu câu trả lời là có, thì đây là vấn đề về thẩm quyền lập quy và tính hợp pháp của văn bản dưới luật.

VI. “Việt Nam không có biệt giam” — nhưng 3 tháng từ đâu ra?

Đây là một nghịch lý ngôn ngữ pháp lý rất đáng chú ý.

Trong tài liệu gửi Ủy ban Chống Tra tấn của LHQ, phía xã hội dân sự dẫn lại phần trả lời của đoàn Việt Nam tại phiên xem xét năm 2019:

Việt Nam không có “solitary confinement”; chỉ có các khu riêng dành cho những người nhiều lần vi phạm nội quy, trong thời hạn 3 hoặc 6 tháng.

Tài liệu OHCHR ghi rõ người phát biểu là Nguyễn Ngọc Anh, thuộc đoàn Việt Nam.

Điều này đáng chú ý vì:

Luật Thi hành án hình sự 2010 không có con số 3–6 tháng cho hình thức kỷ luật.

Điều 38 chỉ có 10 ngày.

Vậy con số 3–6 tháng xuất hiện ở đâu?

Câu trả lời, nếu đối chiếu tài liệu, là:

Điều 12 Thông tư 37/2011/TT-BCA.

Đây chính là điều cần yêu cầu Bộ Công an giải thích:

Căn cứ pháp lý cấp luật nào cho phép tạo ra chế độ giam riêng 3–6 tháng và gia hạn?

Nếu câu trả lời là “để thực hiện Điều 27 Luật Thi hành án hình sự”, thì phải chỉ ra khoản nào của Điều 27 giao thẩm quyền và cho phép thời hạn đó.

Nếu không chỉ ra được, thì câu hỏi về ultra vires — vượt quá thẩm quyền được giao — là hoàn toàn chính đáng.

VII. Và đây là nơi Thông tư 37 gặp “nhà tù trong nhà tù”

Thông tư 37 không chỉ nói về thời hạn.

Điều 11 quy định các khu giam giữ có tường, rào ngăn cách và hệ thống kiểm soát an ninh; Điều 12 yêu cầu khu dành cho phạm nhân đặc biệt nguy hiểm có buồng được xây dựng theo mẫu thiết kế của Bộ Công an, có phương tiện kỹ thuật và biện pháp nghiệp vụ để quản lý, giám sát.

Điều 13 còn cho phép trong những trường hợp nhất định bóc tách, điều chuyển phạm nhân sang trại khác để bảo đảm trật tự, an toàn hoặc yêu cầu nghiệp vụ.

Đây là điểm kết nối trực tiếp với cuộc điều tra mà chúng ta đang làm:

Thông tư → phân loại → khu giam riêng → thiết kế riêng → kiểm soát riêng → điều chuyển → hạn chế liên lạc.

Nếu sau năm 2011 nhiều cơ sở bắt đầu xuất hiện những khu giam có kiến trúc nhiều lớp như Xuyên Mộc K3 và Trại 6, thì cần điều tra xem những công trình đó có được xây dựng trên cơ sở các yêu cầu kỹ thuật phát sinh từ Điều 11–12 hay không.

Đó là vấn đề hành chính và ngân sách, có thể kiểm chứng bằng hồ sơ.

VIII. Nhưng cần nói rất chính xác về “văn bản mật”

Bài của ông năm 2018 gọi Thông tư 37 là “văn bản mật”, và cho biết Amnesty tìm thấy văn bản rồi gửi cho ông.

Tuy nhiên, về mặt pháp lý, “Nơi nhận” hạn chế không tự nó chứng minh văn bản có dấu mật theo pháp luật bảo vệ bí mật nhà nước.

Điểm này nên viết:

“Thông tư 37 có phạm vi lưu hành rất hạn chế; theo lời kể của tác giả, Amnesty International xác định và cung cấp cho ông bản văn bản mà ông cho rằng thuộc diện mật/nội bộ.”

Nếu chúng ta có bản gốc có dấu “Mật”, độ mật, số bản, người nhận hoặc hồ sơ phân loại bí mật, lúc đó mới có thể kết luận chắc chắn về tình trạng mật.

Điều này quan trọng vì nó giúp bài điều tra tránh một điểm yếu không cần thiết.

IX. WTO không phải nguyên nhân của Thông tư 37 — nhưng WTO lại làm nổi bật vấn đề “pháp luật trên giấy”

Đây là chỗ tôi đề nghị đổi luận đề của ông một chút.

Không nên viết:

“Việt Nam vào WTO, cam kết ban hành Luật Thi hành án hình sự, rồi bí mật ban hành Thông tư 37 để qua mặt WTO.”

Tài liệu WTO không chứng minh được chuỗi nhân quả đó.

Thay vào đó:

“Quá trình gia nhập WTO buộc Việt Nam tiến hành một chương trình cải cách pháp luật quy mô lớn, với hàng chục luật, bộ luật và pháp lệnh được xây dựng hoặc sửa đổi để tương thích với hệ thống thương mại quốc tế. Nhưng việc xây dựng luật và việc thực thi quyền bằng các văn bản dưới luật là hai câu chuyện khác nhau. Trường hợp Thông tư 37 cho thấy cần phải kiểm tra xem trong những lĩnh vực nhạy cảm như thi hành án hình sự, khoảng cách giữa luật được Quốc hội thông qua và quy định nội bộ của cơ quan hành pháp đã lớn đến đâu.”

Đây là luận điểm chắc hơn rất nhiều.

WTO xác nhận Việt Nam đã có một chương trình cải cách pháp luật rất lớn trước khi gia nhập và trở thành thành viên thứ 150 ngày 11/1/2007.

Thậm chí Nghị quyết 71/2006/NQ-QH11 của Quốc hội quy định nếu pháp luật Việt Nam không phù hợp với các cam kết WTO được áp dụng trực tiếp thì cam kết WTO được ưu tiên áp dụng.

Nhưng WTO chủ yếu nói về thương mại, đầu tư, sở hữu trí tuệ, dịch vụ, minh bạch hóa và các nghĩa vụ kinh tế, không phải là nguồn pháp lý trực tiếp điều chỉnh chế độ biệt giam.

Do đó, đừng đưa WTO vào làm căn cứ pháp lý của Điều 12 Thông tư 37. Hãy dùng WTO như bối cảnh để đặt câu hỏi về năng lực cải cách pháp luật và khoảng cách giữa pháp luật chính thức với quy định hành chính.

X. Thông tư 88 cho thấy vấn đề này chưa kết thúc

Đây mới là điều khiến câu chuyện năm 2011 trở nên đặc biệt thời sự.

Năm 2011:

Luật nói 10 ngày — Thông tư 37 tạo ra 3–6 tháng.

Năm 2026:

Luật nói phạm nhân được nhận đồ vật, trừ đồ vật cấm — Thông tư 88 thêm điều kiện thực phẩm phải mua tại căng-tin.

Hai trường hợp không giống nhau về mức độ hay nội dung.

Nhưng chúng có một cấu trúc pháp lý tương tự cần được kiểm tra:

Luật đặt ra quyền.

↓

Thông tư quy định chi tiết.

↓

Trong quá trình “chi tiết hóa”, xuất hiện thêm một hạn chế.

↓

Người bị hạn chế phải tuân theo quy định của cơ quan hành pháp.

Đây chính là khoảng tối giữa quyền được ghi trong luật và quyền được hưởng trên thực tế.

XI. Câu hỏi lớn nhất không phải “Thông tư 88 có hợp pháp không?”

Mà là:

Ai có quyền hạn chế quyền của phạm nhân?

Nếu một quyền được Quốc hội quy định trong luật, thì:

Bộ trưởng có thể hạn chế đến đâu?

Nếu luật không cấm một hành vi, thì:

Thông tư có thể tự tạo ra lệnh cấm không?

Nếu luật chỉ cho phép kỷ luật 10 ngày, thì:

Thông tư có thể tạo ra một chế độ giam riêng 3–6 tháng không?

Nếu luật cho nhận đồ vật trừ đồ vật cấm, thì:

Thông tư có thể biến một loại đồ vật hợp pháp thành thứ mà gia đình không được tự mang vào, chỉ được mua từ căng-tin không?

Đó chính là câu hỏi về rule of law, không đơn thuần là câu chuyện của một thông tư.

XII. Và còn một tầng nữa: nhân quyền quốc tế

Việt Nam đã tham gia Công ước Quốc tế về các Quyền Dân sự và Chính trị (ICCPR) và Công ước Chống Tra tấn (CAT).

Do đó, vấn đề không dừng ở thứ bậc:

Hiến pháp → Luật → Nghị định → Thông tư.

Mà còn có tầng:

Điều ước quốc tế về quyền con người → nghĩa vụ quốc tế của Nhà nước.

Luật Thi hành án hình sự 2025 hiện nay thậm chí quy định rõ việc tra tấn và các hình thức đối xử hoặc trừng phạt tàn bạo, vô nhân đạo hoặc hạ nhục là hành vi bị nghiêm cấm.

Và một điểm đáng chú ý khác: Luật mới vẫn giữ hình thức giam tại buồng kỷ luật đến 10 ngày tại Điều 41.

Như vậy, ngay cả trong luật hiện hành năm 2026, 10 ngày vẫn là con số được Quốc hội quy định cho hình thức kỷ luật tại buồng kỷ luật.

Điều đó làm cho câu hỏi lịch sử về 3–6 tháng của Thông tư 37 càng đáng được trả lời.

XIII. Một hệ thống pháp quyền không thể để “quyền trên giấy” và “quyền trong nhà tù” là hai thứ khác nhau

Đây có lẽ là luận đề mạnh nhất của bài:

Một quyền không có nhiều ý nghĩa nếu Quốc hội ghi nó trong luật nhưng cơ quan hành pháp có thể thu hẹp nó bằng một thông tư mà người dân không được biết, không được tranh luận đầy đủ và không có cơ chế tư pháp hữu hiệu để kiểm tra tính hợp pháp.

Thông tư 88 đặt câu hỏi về quyền nhận quà và sự minh bạch của quá trình lập quy.

Thông tư 37 đặt câu hỏi sâu hơn về quyền tự do thân thể và giới hạn của quyền lực hành pháp trong nhà tù.

Một bên là thực phẩm.

Một bên là thân thể và sự cô lập.

Nhưng nguyên tắc pháp quyền chỉ có một:

Văn bản dưới luật không thể trở thành con đường vòng để làm điều mà luật không cho phép.

Và nếu có sự mâu thuẫn giữa luật và thông tư, câu hỏi cuối cùng không phải là:

“Tù nhân có chịu chấp hành thông tư hay không?”

Mà phải là:

“Thông tư đó có quyền tồn tại với nội dung ấy ngay từ đầu hay không?”

Một điểm tôi cho rằng bài này nên đặc biệt nhấn mạnh

Không nên gọi toàn bộ hiện tượng là “qua mặt luật” như một sự kiện đã được chứng minh về ý chí chủ quan của Bộ Công an.

Nên dùng:

“dùng văn bản dưới luật để mở rộng hạn chế quyền vượt ra ngoài nội dung mà luật quy định”

hoặc mạnh hơn:

“nguy cơ dùng thông tư như một con đường vòng để hạn chế quyền mà lẽ ra phải được quy định bằng luật.”

Cách viết này rất quan trọng. Nó buộc cơ quan ban hành phải trả lời về thẩm quyền và căn cứ pháp lý, thay vì để họ phản bác rằng bài viết chỉ là một cáo buộc chính trị.

Và có một “đinh” rất mạnh cho bài:

Ngày 3/6/2011: Thông tư 37 được ký.

Ngày 17/6/2010: Luật Thi hành án hình sự đã được Quốc hội thông qua.

Ngày 1/7/2011: Luật có hiệu lực.

Ngày 18/7/2011: Thông tư 37 có hiệu lực.

Điều 38: tối đa 10 ngày kỷ luật.

Điều 12 Thông tư 37: 3–6 tháng, có thể gia hạn.

Năm 2019: đại diện đoàn Việt Nam trước Ủy ban Chống Tra tấn nói không có “solitary confinement”, nhưng thừa nhận có giam riêng 3 hoặc 6 tháng.

Năm 2026: Luật mới vẫn quy định kỷ luật tại buồng kỷ luật tối đa 10 ngày, trong khi Thông tư 88 lại đưa thêm hạn chế đối với thực phẩm mà bản dự thảo công khai trước đó không có.

Đó là một timeline pháp lý rất mạnh.

Nó biến câu chuyện từ một lời tố cáo về “nhà tù cộng sản” thành một câu hỏi có thể kiểm chứng bằng chính văn bản của Nhà nước Việt Nam:

Ai đã cho phép biến “hướng dẫn thi hành luật” thành “hạn chế quyền”? Và cơ chế nào bảo vệ người dân khi văn bản dưới luật đi xa hơn đạo luật do Quốc hội ban hành?

Đây mới là trung tâm của bài điều tra.