Từ Thông tư 37-BCA đến Thông tư 88/2026: khi văn bản dưới luật trở thành một “con đường vòng” của quyền lực hành chính

Có một câu hỏi tưởng như rất đơn giản nhưng lại chạm vào nền tảng của nhà nước pháp quyền:

Nếu Quốc hội đã quy định một quyền trong luật, Bộ trưởng có thể dùng một thông tư để thu hẹp quyền đó hay không?

Nếu câu trả lời là có, thì vấn đề không còn nằm ở một thông tư cụ thể. Nó nằm ở ranh giới của quyền lực hành pháp.

Nếu câu trả lời là không, thì câu hỏi tiếp theo còn quan trọng hơn:

Khi một thông tư đi xa hơn luật, ai có quyền chặn nó lại?

Hai trường hợp cách nhau 15 năm — Thông tư 37/2011/TT-BCA và Thông tư 88/2026/TT-BCA — cho thấy đây là câu hỏi không chỉ mang tính lý thuyết.

1. Thông tư đứng ở đâu trong hệ thống pháp luật?

Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, thông tư của Bộ trưởng nằm dưới Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ và quyết định của Thủ tướng. (Xây Dựng Chính Sách)

Điều 18 của luật hiện hành quy định Bộ trưởng ban hành thông tư để:

• quy định chi tiết những nội dung được giao trong luật và các văn bản cấp trên;
• quy định biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình. (Xây Dựng Chính Sách)

Điểm này cực kỳ quan trọng.

Thông tư không phải là một đạo luật thứ cấp có quyền sửa luật.

Nó không thể biến một điều luật thành một điều luật khác.

Đặc biệt, chính Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định Quốc hội ban hành luật để quy định quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và việc hạn chế quyền con người, quyền công dân. Đồng thời, nguyên tắc xây dựng pháp luật phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của hệ thống pháp luật và tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân. (Xây Dựng Chính Sách)

Nói cách khác:

Bộ trưởng có quyền hướng dẫn cách thực hiện luật; không có quyền tự mình viết lại phạm vi của quyền mà Quốc hội đã quy định.

2. Nhưng vấn đề nằm ở chữ “hướng dẫn”

Chữ “hướng dẫn” nghe có vẻ vô hại.

Nhưng trong thực tế, giữa:

hướng dẫn thực hiện một quyền

và

đặt thêm điều kiện để được hưởng quyền đó

chỉ có một khoảng cách rất nhỏ về câu chữ.

Ví dụ:

Luật nói:
Phạm nhân được nhận đồ vật, trừ đồ vật thuộc danh mục cấm.

Thông tư nói:
Phạm nhân được nhận đồ vật, nhưng riêng thực phẩm thì người nhà phải mua tại căng-tin của trại.

Đây không còn đơn thuần là hướng dẫn cách kiểm tra đồ ăn.

Nó đặt ra nguồn cung bắt buộc cho một loại quà.

Và câu hỏi lập tức xuất hiện:

Điều kiện đó nằm ở đâu trong đạo luật?

3. Thông tư 88: một câu thêm vào nhưng tạo ra một hạn chế mới

Luật Thi hành án hình sự 2025, có hiệu lực từ ngày 1/7/2026, quy định tại Điều 49 rằng khi gặp thân nhân, phạm nhân được nhận thư, tiền, đồ vật, trừ đồ vật thuộc danh mục đồ vật cấm; trại giam có trách nhiệm tiếp nhận, kiểm tra và loại bỏ vật cấm, sau đó giao đầy đủ đồ vật cho phạm nhân. Luật cũng quy định Bộ trưởng Bộ Công an quy định chi tiết Điều này. (Vbpl)

Đây là một điểm rất quan trọng:

Luật đã dự liệu cơ chế kiểm soát:

Đồ vật hợp pháp → được nhận.
Đồ vật thuộc danh mục cấm → bị loại bỏ.

Nhưng Thông tư 88/2026/TT-BCA lại quy định tại khoản 1 Điều 8:

Đối với quà là thực phẩm, người đến gặp phạm nhân phải mua tại căng-tin của cơ sở giam giữ; chỉ khi căng-tin không đáp ứng được thì Giám thị mới xem xét, quyết định. (Thư Viện Pháp Luật)

Đây là chỗ cần tranh luận pháp lý.

Bởi câu hỏi không phải là:

“Bộ Công an có quyền kiểm soát thực phẩm hay không?”

Dĩ nhiên là có.

Câu hỏi là:

Quyền kiểm soát đó có bao gồm quyền biến việc kiểm tra thực phẩm thành quyền bắt buộc thân nhân phải mua thực phẩm từ căng-tin của chính cơ sở giam giữ hay không?

Hai việc hoàn toàn khác nhau.

4. Kiểm tra không đồng nghĩa với độc quyền cung cấp

Đây là điểm cần phân biệt thật rõ.

Nhà tù có quyền nói:

“Gia đình không được đưa vật cấm vào.”

Có thể có quy định:

“Thực phẩm phải đáp ứng yêu cầu vệ sinh, an ninh, bảo quản.”

Có thể có:

“Trại phải kiểm tra thực phẩm trước khi giao cho phạm nhân.”

Nhưng một quy định khác hẳn là:

“Gia đình không được mang thực phẩm hợp pháp của mình vào; muốn gửi thực phẩm thì phải mua tại căng-tin.”

Quy định thứ tư không chỉ kiểm soát vật phẩm.

Nó kiểm soát nguồn cung.

Và khi nguồn cung nằm trong tay chính cơ sở giam giữ, câu hỏi về tính hợp lý, minh bạch, giá cả và xung đột lợi ích lập tức xuất hiện.

Luật hiện hành cũng quy định căng-tin có thể được tổ chức để bán thực phẩm và hàng hóa thiết yếu, giá bán phải được Giám thị phê duyệt và niêm yết công khai, không cao hơn giá bán lẻ tại địa phương. (Thư Viện Pháp Luật)

Nhưng:

Quyền tổ chức căng-tin không tự động đồng nghĩa với quyền biến căng-tin thành nguồn duy nhất cung cấp thực phẩm cho thân nhân trong các cuộc thăm gặp.

Đó là hai vấn đề pháp lý khác nhau.

5. Đáng chú ý hơn: điều khoản gây tranh luận không xuất hiện trong dự thảo công khai

Theo hồ sơ mà Luật Khoa đã đối chiếu và bài phỏng vấn ông đã được đăng, quy định “thực phẩm phải mua tại căng-tin” không xuất hiện trong bản dự thảo công khai trước đó.

Sau quá trình lấy ý kiến, nó xuất hiện trong văn bản chính thức.

Cần nói cho công bằng:

Việc thay đổi dự thảo trước khi ban hành không tự nó là bất hợp pháp.

Cơ quan soạn thảo có quyền tiếp thu ý kiến, chỉnh sửa và hoàn thiện dự thảo.

Nhưng nếu một điều khoản mới làm phát sinh một hạn chế đáng kể đối với quyền đã được luật ghi nhận, thì việc nó xuất hiện ở giai đoạn cuối đặt ra một câu hỏi hoàn toàn chính đáng:

Cơ sở pháp lý nào đã được dùng để thêm hạn chế đó?

Và:

Ý kiến góp ý nào dẫn đến việc bổ sung nó? Cơ quan soạn thảo đã giải trình thế nào?

Đây không chỉ là vấn đề nội dung.

Đó là vấn đề minh bạch của quy trình lập quy.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu và công khai việc tiếp thu, giải trình đối với ý kiến góp ý, phản biện, tham vấn theo quy định. (Xây Dựng Chính Sách)

6. Và đây là lúc Thông tư 37 xuất hiện

Nếu Thông tư 88 đặt câu hỏi về một quyền tương đối nhỏ — quyền nhận thực phẩm, thì Thông tư 37 đặt câu hỏi nghiêm trọng hơn nhiều:

quyền tự do thân thể của người đang chấp hành án.

Luật Thi hành án hình sự 2010 quy định tại Điều 38 rằng phạm nhân vi phạm có thể bị:

• khiển trách;
• cảnh cáo;
• giam tại buồng kỷ luật đến 10 ngày.

Giám thị phải quyết định kỷ luật bằng văn bản và lưu hồ sơ. (Vbpl)

Đó là giới hạn do Quốc hội đặt ra.

Nhưng Thông tư 37/2011/TT-BCA lại quy định một chế độ giam riêng từ 3 đến 6 tháng, và trong một số trường hợp có thể gia hạn, đối với nhóm phạm nhân được xác định là đặc biệt nguy hiểm.

Đây chính là điểm phải được mổ xẻ.

7. 10 ngày và 3–6 tháng không phải là một sự khác biệt nhỏ

Hãy đặt hai con số cạnh nhau:

Luật:
10 ngày

Thông tư 37:
3–6 tháng, có cơ chế gia hạn.

Đây không còn là chuyện “hướng dẫn chi tiết”.

Đây là sự khác biệt về mức độ hạn chế tự do.

Nếu một người bị đưa vào buồng kỷ luật 10 ngày, đó là một hình thức kỷ luật được luật quy định.

Nhưng nếu người đó bị đưa vào một khu riêng trong 3 tháng, 6 tháng hoặc lâu hơn, câu hỏi phải là:

Đây là hình thức kỷ luật, một biện pháp quản lý an ninh, hay một chế độ giam giữ đặc biệt?

Nếu là hình thức kỷ luật thì:

Luật nào cho phép vượt quá 10 ngày?

Nếu không phải kỷ luật thì:

Luật nào trao quyền cho Bộ Công an tạo ra một chế độ giam giữ mới kéo dài nhiều tháng?

Đây mới là câu hỏi pháp lý cốt lõi.

8. “Không có biệt giam” nhưng lại có 3–6 tháng

Đây là một nghịch lý ngôn ngữ đáng chú ý.

Tại phiên xem xét Việt Nam năm 2019 trước Ủy ban Chống Tra tấn của Liên Hợp Quốc, đoàn Việt Nam giải thích rằng Việt Nam không có “solitary confinement” theo nghĩa đó, mà có những khu riêng dành cho phạm nhân vi phạm nhiều lần, với thời hạn 3 hoặc 6 tháng.

Nhưng nếu đặt lời giải thích ấy cạnh Luật Thi hành án hình sự 2010, câu hỏi lập tức hiện ra:

Con số 3 hoặc 6 tháng nằm ở đâu trong luật?

Điều 38 của Luật 2010 nói 10 ngày. (Vbpl)

Con số 3–6 tháng lại tương ứng với cơ chế trong Thông tư 37.

Nếu vậy, một nghịch lý pháp lý xuất hiện:

Nhà nước có thể tránh dùng thuật ngữ “biệt giam”, nhưng việc đổi tên một biện pháp có làm thay đổi bản chất pháp lý của sự cô lập hay không?

Tên gọi không phải là tất cả.

Điều cần xem xét là thực tế người bị giam bị hạn chế những gì, trong bao lâu, theo quyết định của ai và dựa trên căn cứ pháp lý nào.

9. Đây chính là chỗ “nhà tù trong nhà tù” trở thành một vấn đề pháp quyền

Thông tư 37 không chỉ tạo ra một khoảng thời gian giam riêng.

Nó còn gắn với việc phân loại, bố trí và quản lý những nhóm phạm nhân đặc biệt.

Nếu cơ chế này được cụ thể hóa bằng:

phân loại → khu riêng → buồng riêng → nhiều lớp cửa → hạn chế tiếp xúc → hạn chế liên lạc → kiểm soát điện, quạt, không gian sinh hoạt…

thì chúng ta không còn nói về một điều khoản trên giấy.

Chúng ta đang nói về một hệ thống quyền lực được vật chất hóa thành kiến trúc nhà tù.

Đó chính là điều cuộc điều tra của ông đang lần theo từ Xuyên Mộc, Trại 6, Chí Hòa, B-34 và Phan Đăng Lưu.

10. Vậy ai đã “cho phép” chuyện này?

Đây là câu hỏi khó chịu nhất.

Và câu trả lời chính xác là:

Không có một cá nhân duy nhất “cho phép” thông tư vượt luật. Vấn đề nằm ở cơ chế kiểm soát văn bản và quyền lực hành chính.

Trong hệ thống hiện hành, luật đã thiết lập cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật về tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất với hệ thống pháp luật. (Xây Dựng Chính Sách)

Chính phủ kiểm tra văn bản của Bộ trưởng theo thẩm quyền; Bộ trưởng cũng phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành. (Thư Viện Pháp Luật)

Nhưng đây chính là nghịch lý:

Cơ quan hành pháp vừa có quyền ban hành một phần văn bản dưới luật, vừa có trách nhiệm kiểm tra tính hợp pháp của hệ thống văn bản đó.

Nếu một bộ ban hành một thông tư gây tranh cãi, người dân cần một cơ chế thực sự độc lập để hỏi:

Thông tư này có vượt quá luật hay không?

Và đây là nơi cơ chế judicial review trở nên quan trọng.

11. Người dân có thể làm gì khi thông tư đi xa hơn luật?

Về nguyên tắc, hệ thống pháp luật Việt Nam có:

• cơ chế kiểm tra văn bản;
• rà soát văn bản;
• khiếu nại;
• tố cáo;
• kiểm sát thi hành án hình sự;
• và các cơ chế tố tụng liên quan.

Nhưng vấn đề thực tế là không có một cơ chế tư pháp hiến định tương tự mô hình judicial review của Hoa Kỳ, trong đó một cá nhân có thể đưa trực tiếp một văn bản của Bộ trưởng ra trước một tòa án độc lập chỉ để yêu cầu tuyên văn bản đó vô hiệu vì trái luật/vi hiến.

Đây là một khoảng trống rất quan trọng.

Bởi nếu người bị ảnh hưởng không có một con đường hiệu quả để yêu cầu tòa án xem xét trực tiếp tính hợp pháp của thông tư, thì việc văn bản đó tồn tại trong thực tế có thể kéo dài rất lâu.

Và khi đó:

“Thông tư trái luật” không còn chỉ là một vấn đề học thuật. Nó trở thành một quy tắc mà người dân vẫn phải chịu đựng cho đến khi chính cơ quan nhà nước tự sửa hoặc bãi bỏ.

12. Điều đáng sợ không phải là một thông tư xấu

Điều đáng sợ hơn là một cơ chế có thể tái sản xuất cùng một vấn đề

Thông tư 37 và Thông tư 88 không giống nhau.

Không nên đánh đồng chúng.

Một cái liên quan đến chế độ giam giữ.

Một cái liên quan đến quà và thăm gặp.

Nhưng cả hai đều giúp chúng ta đặt một câu hỏi chung:

Khi luật đã xác định một quyền, văn bản dưới luật có thể bổ sung những điều kiện làm cho quyền đó trên thực tế nhỏ đi bao nhiêu?

Nếu câu trả lời là:

“Miễn là Bộ trưởng giải thích đó là quy định chi tiết.”

thì chữ “chi tiết” có thể trở thành một chiếc cửa rất rộng để quyền lực hành chính đi qua.

13. Và đây mới là vấn đề của nhà nước pháp quyền

Nhà nước pháp quyền không có nghĩa là mọi thứ đều có một văn bản để viện dẫn.

Một người bị từ chối quyền có thể nghe:

“Đây là quy định của Bộ.”

Nhưng câu hỏi pháp quyền phải là:

“Quy định đó có được luật cho phép hay không?”

Một quản giáo có thể nói:

“Đây là quy định của trại.”

Nhưng câu hỏi phải là:

“Quy định của trại có phù hợp với thông tư không?”

Bộ trưởng có thể nói:

“Đây là thông tư.”

Nhưng câu hỏi cuối cùng phải là:

“Thông tư có phù hợp với luật không?”

Và Quốc hội có thể nói:

“Đây là luật.”

Nhưng ngay cả luật cũng phải phù hợp với Hiến pháp và các nghĩa vụ quốc tế mà Việt Nam đã cam kết.

Đó chính là hierarchy of norms — thứ bậc của các quy phạm pháp luật.

14. Từ “hướng dẫn” đến “hạn chế quyền” chỉ cách nhau một chữ ký

Một thông tư hợp pháp phải làm cho luật rõ hơn, khả thi hơn, dễ thực hiện hơn.

Một thông tư nguy hiểm bắt đầu khi nó làm cho quyền trong luật nhỏ hơn, khó thực hiện hơn, hoặc phụ thuộc vào một điều kiện mà luật không đặt ra.

Đó là ranh giới mà xã hội phải giám sát.

Thông tư 88 đặt câu hỏi:

Tại sao một quyền nhận đồ vật mà luật chỉ loại trừ đồ vật cấm lại được bổ sung điều kiện “thực phẩm phải mua tại căng-tin”?

Thông tư 37 đặt câu hỏi nghiêm trọng hơn:

Tại sao luật quy định giam kỷ luật tối đa 10 ngày nhưng một thông tư lại tạo ra cơ chế giam riêng 3–6 tháng và có thể gia hạn?

Và cả hai dẫn đến một câu hỏi duy nhất:

Ai kiểm soát người kiểm soát?

15. Câu hỏi mà Quốc hội cần trả lời

Nếu Quốc hội thực sự là cơ quan lập pháp và giám sát tối cao, thì đây là những câu hỏi không thể chỉ giao cho Bộ Công an tự trả lời:

Một: Thông tư 88 dựa vào điều khoản nào của Luật Thi hành án hình sự 2025 để buộc thân nhân phải mua thực phẩm tại căng-tin?

Hai: Vì sao quy định này không xuất hiện trong dự thảo công khai nhưng lại xuất hiện trong văn bản chính thức? Hồ sơ tiếp thu, giải trình nói gì?

Ba: Thông tư 37 năm 2011 dựa vào điều khoản nào của Luật Thi hành án hình sự 2010 để tạo ra chế độ giam riêng 3–6 tháng?

Bốn: Nếu đó không phải “kỷ luật”, căn cứ luật nào cho phép hạn chế tự do theo một cơ chế riêng kéo dài nhiều tháng?

Năm: Có bao nhiêu khu giam đặc biệt được xây dựng sau khi Thông tư 37 có hiệu lực? Kinh phí, thiết kế và nghiệm thu dựa trên văn bản nào?

Sáu: Có bao nhiêu phạm nhân đã bị đưa vào chế độ giam riêng theo Điều 12 Thông tư 37? Thời gian thực tế là bao lâu? Có trường hợp gia hạn không?

Bảy: Khi một thông tư bị cho là trái luật, người bị ảnh hưởng phải đi đâu để yêu cầu một cơ quan tư pháp độc lập tuyên bố nó không được áp dụng?

KẾT

Có một nghịch lý rất lớn trong cách vận hành quyền lực nhà nước:

Quốc hội ban hành luật để bảo vệ quyền.

Cơ quan hành pháp ban hành thông tư để thực hiện luật.

Nhưng nếu thông tư có thể thêm vào những hạn chế mà luật không đặt ra, thì quyền lực thực tế không còn nằm hoàn toàn trong đạo luật được Quốc hội thông qua.

Nó nằm ở văn bản hành chính mà người dân ít khi biết tới.

Và khi đó, câu nói:

“Tôi chỉ làm theo quy định”

không còn đủ để chứng minh rằng việc làm đó hợp pháp.

Câu hỏi phải được đặt ngược lại:

“Quy định đó dựa vào luật nào?”

Bởi trong một nhà nước pháp quyền, không phải cứ có một văn bản là có quyền.

Quyền lực nhà nước phải có căn cứ pháp lý, đúng thẩm quyền, đúng thứ bậc pháp luật và có cơ chế kiểm soát độc lập.

Nếu không, “hướng dẫn thi hành luật” có thể âm thầm trở thành một đạo luật không qua Quốc hội.

Và nguy hiểm nhất là người dân vẫn phải chấp hành nó.

Đó chính là lý do câu chuyện Thông tư 88 năm 2026 cần được nhìn lại cùng với Thông tư 37 năm 2011.

Một thông tư có thể nhỏ hơn một đạo luật về thứ bậc pháp lý. Nhưng nếu không có cơ chế kiểm soát hữu hiệu, nó có thể lớn hơn đạo luật trong đời sống của người dân.

Và đó mới là câu hỏi thực sự:

Ai đã cho phép biến “hướng dẫn thi hành luật” thành “hạn chế quyền”?
Và ai sẽ bảo vệ người dân khi chính cơ quan có quyền ban hành văn bản lại là cơ quan được yêu cầu tự kiểm soát văn bản của mình?