Điều đáng chú ý nhất trong đạo luật trừng phạt Nga mới không chỉ nằm ở mức thuế có thể lên tới 100%. Nó nằm ở câu hỏi sâu hơn: khi Quốc hội dùng quyền lập pháp để buộc hành pháp gây sức ép lên một đối thủ nước ngoài, Quốc hội còn giữ quyền kiểm soát đến đâu nếu chính Tổng thống được trao quyền miễn trừ khỏi những biện pháp ấy?

Ngày 16 tháng 9, Hạ viện Hoa Kỳ bỏ phiếu 262–159 để đồng ý với tu chính án của Thượng viện đối với H.R. 5334, Đạo luật Trừng phạt Nga và Iran Lindsey O. Graham năm 2026. Trước đó, ngày 7 tháng 8, Thượng viện đã thông qua dự luật với tỷ lệ 86–11. Hồ sơ bỏ phiếu cho thấy đây là một đạo luật nhận được sự ủng hộ đáng kể từ cả hai đảng.

Nhìn từ xa, đây là một thông điệp đơn giản: Quốc hội muốn tăng áp lực kinh tế lên Nga.

Nhưng đọc kỹ hơn, đạo luật lại đặt ra một câu hỏi khó hơn.

Nếu Quốc hội quyết định rằng một số biện pháp trừng phạt là cần thiết, thì ai có quyền quyết định chúng được thực thi đến đâu?

Câu trả lời của H.R. 5334 là: Tổng thống có quyền miễn trừ rất rộng.

Và chính ở đây, cuộc tranh luận về Nga trở thành một cuộc tranh luận về Hiến pháp Hoa Kỳ.

Một đạo luật với hai cánh cửa

H.R. 5334 xây dựng một hệ thống gây sức ép nhiều tầng.

Đạo luật yêu cầu áp dụng các biện pháp trừng phạt đối với nhiều cá nhân, tổ chức tài chính và thực thể liên quan đến chính phủ Nga. Nó cũng tạo ra cơ chế áp thuế lên tới 100% đối với hàng hóa từ những quốc gia thuộc diện luật định liên quan đến việc mua năng lượng Nga hoặc hỗ trợ né tránh trừng phạt. Thượng viện đã bác một đề xuất sửa đổi nhằm loại bỏ phần thuế này với tỷ lệ 32–64.

Đây là cánh cửa thứ nhất:

Quốc hội tạo ra sức ép.

Nhưng rồi đạo luật mở một cánh cửa thứ hai.

Section 115 cho phép Tổng thống miễn một biện pháp trừng phạt, hạn chế hoặc thuế thuộc Title I nếu ông gửi cho Quốc hội một xác nhận bằng văn bản rằng việc miễn trừ đó phục vụ lợi ích quốc gia của Hoa Kỳ.

Điều đáng chú ý là chính Nhà Trắng đã xác nhận cách hiểu này.

Trong Statement of Administration Policy ngày 28 tháng 7, Văn phòng Quản lý và Ngân sách — OMB — nói chính quyền ủng hộ H.R. 5334 và đặc biệt nêu rằng dự luật cung cấp “full Presidential discretion on waivers”, tức quyền tùy nghi đầy đủ của Tổng thống đối với việc miễn trừ. Nhà Trắng cũng cho biết chính quyền ủng hộ quyền của Tổng thống chấm dứt các biện pháp trừng phạt sau khi đạt được thỏa thuận hòa bình.

Như vậy, đây không phải là một chi tiết kỹ thuật mà chỉ những luật sư lập pháp mới quan tâm.

Quyền miễn trừ nằm ngay trong thiết kế mà chính quyền đã công khai ủng hộ.

Quốc hội ra lệnh, Tổng thống quyết định ngoại lệ

Điều này tạo ra một nghịch lý quen thuộc của chính quyền hiện đại.

Quốc hội có quyền lập pháp. Quốc hội có quyền điều chỉnh thương mại với nước ngoài. Quốc hội cũng có quyền dùng luật để đặt ra những nghĩa vụ bắt buộc đối với hành pháp.

Nhưng chính sách đối ngoại đòi hỏi một mức độ linh hoạt mà luật pháp khó có thể dự liệu hết.

Một lệnh trừng phạt có thể trở thành vật cản cho một cuộc đàm phán.

Một quốc gia có thể thay đổi hành vi.

Một đồng minh có thể cần được miễn trừ.

Một thỏa thuận hòa bình có thể xuất hiện.

Trong những trường hợp như vậy, nếu Tổng thống phải quay lại Quốc hội cho từng ngoại lệ, chính sách đối ngoại có thể trở nên chậm chạp.

Đó là lý do quyền miễn trừ tồn tại.

Vấn đề không phải là có nên có quyền miễn trừ hay không.

Vấn đề là:

Quyền miễn trừ rộng đến đâu trước khi nó làm thay đổi chính sách mà Quốc hội vừa ban hành?

Đây là điểm mà H.R. 5334 đặt ra một câu hỏi thể chế đáng chú ý.

Nếu Quốc hội nói: “Nga phải chịu những biện pháp này”, nhưng Tổng thống có thể miễn chúng khi xác nhận rằng miễn trừ phục vụ lợi ích quốc gia, thì chính sách cuối cùng không còn chỉ là sản phẩm của lá phiếu tại Quốc hội.

Nó trở thành sản phẩm của hai quyết định liên tiếp:

Quốc hội quyết định nguyên tắc.
Tổng thống quyết định mức độ áp dụng.

Trong một số trường hợp, khoảng cách giữa hai quyết định ấy có thể rất lớn.

Nhưng gọi đó là “công tắc tắt toàn bộ lệnh trừng phạt” sẽ quá đơn giản

Đây là nơi cần phân biệt giữa phân tích chính trị và văn bản pháp luật.

Section 115 không có nghĩa rằng Tổng thống có thể bằng một lá thư đơn giản xóa bỏ vĩnh viễn toàn bộ hệ thống trừng phạt Nga.

Đạo luật còn có những quy định khác về chấm dứt trừng phạt, trong đó điều kiện liên quan đến một thỏa thuận hòa bình giữa Nga và Ukraine có yêu cầu riêng. Một số cơ chế cũng có thời hạn và điều kiện pháp lý khác nhau.

Vì vậy, cách chính xác hơn là nói:

Section 115 tạo ra một cơ chế miễn trừ rộng đối với các biện pháp thuộc Title I.

Đó là một khác biệt quan trọng.

Một waiver — miễn trừ không nhất thiết giống một termination — chấm dứt.

Một đạo luật có thể tiếp tục tồn tại trên giấy trong khi Tổng thống miễn áp dụng một phần đáng kể của nó trong thực tế.

Và chính khoảng cách giữa “luật còn tồn tại” và “luật đang được thực thi” là nơi quyền lực hành pháp trở nên quan trọng.

Vì sao OMB ngày 28 tháng 7 đáng chú ý?

Có một chi tiết trong tiến trình lập pháp đáng để dừng lại.

Ngày 28 tháng 7, gần sáu tuần trước cuộc bỏ phiếu cuối cùng tại Hạ viện, OMB đã công bố quan điểm chính thức của chính quyền về phiên bản H.R. 5334 của Thượng viện.

Tài liệu này không chỉ nói rằng Nhà Trắng ủng hộ dự luật.

Nó giải thích tại sao.

Theo OMB, đạo luật làm tăng những công cụ mà Tổng thống có thể sử dụng để thúc đẩy Nga chấp nhận một giải pháp thương lượng. Trong số các công cụ đó có quyền miễn trừ với “full Presidential discretion” và quyền chấm dứt trừng phạt sau một thỏa thuận hòa bình.

Điều này làm thay đổi cách chúng ta đọc Section 115.

Có thể nhìn điều khoản ấy như một “lỗ hổng”.

Nhưng cũng có thể nhìn nó như một van an toàn được thiết kế có chủ ý.

Hai cách diễn giải này dẫn đến hai câu chuyện hoàn toàn khác nhau.

Một bên nói: Quốc hội trao cho Tổng thống một công cụ có thể làm suy yếu chính lệnh trừng phạt mà Quốc hội vừa ban hành.

Bên kia nói: Quốc hội đang trao cho Tổng thống đủ linh hoạt để biến trừng phạt thành đòn bẩy thương lượng, thay vì một chính sách cố định bất kể tình hình ngoại giao thay đổi thế nào.

Văn bản của OMB rõ ràng nghiêng về cách hiểu thứ hai.

Nhưng Quốc hội vẫn còn một vấn đề: giám sát

Điểm quan trọng nhất của một nền cộng hòa không phải là liệu Tổng thống có được trao quyền hay không.

Tổng thống chắc chắn phải có quyền hành pháp.

Câu hỏi là:

Ai kiểm tra việc sử dụng quyền ấy?

Đây chính là nơi tranh luận giữa hai phía trở nên đáng chú ý.

Các lãnh đạo Dân chủ tại Hạ viện lập luận rằng Section 115 trao cho Tổng thống quyền miễn trừ quá rộng đối với những biện pháp mà Quốc hội vừa thông qua.

Trong khi đó, những người ủng hộ dự luật nhìn quyền miễn trừ như một phần của chiến lược thương lượng: trừng phạt tạo áp lực, còn Tổng thống phải có khả năng điều chỉnh áp lực ấy nếu nó phục vụ mục tiêu hòa bình. Nhà Trắng đã công khai trình bày chính sách theo cách này.

Cả hai cách hiểu đều xuất phát từ cùng một thực tế pháp lý.

Đó chính là điều làm vấn đề trở nên quan trọng.

Một nền cộng hòa không chỉ được đo bằng số phiếu thông qua luật

Có một xu hướng trong chính trị hiện đại: chúng ta thường xem một đạo luật đã được thông qua là điểm kết thúc của cuộc tranh luận.

Nhưng đối với những đạo luật trao quyền lớn cho hành pháp, đó mới có thể là điểm bắt đầu.

Quốc hội bỏ phiếu 86–11.

Sau đó Hạ viện bỏ phiếu 262–159.

Nhưng những con số ấy chỉ cho biết Quốc hội đã quyết định trao quyền gì.

Chúng không cho biết quyền ấy sẽ được sử dụng như thế nào.

Và trong chính sách đối ngoại, khoảng cách đó có thể rất lớn.

Một Tổng thống có thể áp dụng tối đa sức ép.

Có thể áp dụng một phần.

Có thể miễn trừ cho một đối tác.

Có thể sử dụng nguy cơ trừng phạt để mặc cả.

Hoặc có thể sử dụng chính quyền miễn trừ như một phần của một thỏa thuận ngoại giao.

Trong tất cả những trường hợp ấy, cùng một đạo luật vẫn nằm trong Bộ luật Hoa Kỳ.

Nhưng chính sách thực tế của Hoa Kỳ có thể rất khác nhau.

Đó là lý do câu hỏi “Ai bật, ai tắt?” quan trọng hơn câu hỏi “Quốc hội đã bỏ phiếu bao nhiêu phiếu?”

Điều gì sẽ xảy ra nếu Tổng thống dùng quyền miễn trừ?

Khi đó, câu hỏi tiếp theo sẽ không còn là câu hỏi lập pháp.

Nó sẽ trở thành câu hỏi về kiểm soát quyền hành pháp.

Quốc hội có thể giám sát.

Các ủy ban có thể yêu cầu giải trình.

Tòa án có thể được yêu cầu xem xét nếu phát sinh tranh chấp pháp lý.

Các nghị sĩ có thể tìm cách sửa đổi luật.

Và cuối cùng, cử tri có thể đánh giá cách các đại diện của họ đã sử dụng quyền lực được trao.

Nhưng có một điểm căn bản: giám sát sau khi quyền đã được trao không giống với việc Quốc hội trực tiếp phê chuẩn từng quyết định miễn trừ.

Đó là sự khác biệt giữa quyền lực lập pháp và quyền tùy nghi hành pháp.

Và H.R. 5334 đang đẩy sự khác biệt đó vào một lĩnh vực đặc biệt nhạy cảm: trừng phạt một cường quốc đang tiến hành chiến tranh.

Nga chỉ là trường hợp thử nghiệm

Điều đáng suy nghĩ hơn cả có thể không phải là Nga.

Hôm nay là Nga.

Ngày mai có thể là Iran.

Một đạo luật khác có thể liên quan đến Trung Quốc.

Một chính quyền khác có thể sử dụng chính cơ chế quyền lực mà chính quyền hiện tại được trao.

Đó là lý do các cuộc tranh luận về quyền lực tổng thống không nên chỉ được đánh giá theo việc người đang ngồi trong Phòng Bầu dục là ai.

Quyền lực thể chế tồn tại lâu hơn một nhiệm kỳ.

Nếu Quốc hội tạo ra một cơ chế cho phép Tổng thống miễn trừ một phần lớn các biện pháp trừng phạt bằng chứng nhận “lợi ích quốc gia”, thì cơ chế đó sẽ thuộc về mọi Tổng thống tương lai.

Một quyền lực được tạo ra cho một mục tiêu cụ thể có thể trở thành tiền lệ cho một mục tiêu khác.

Đó là cách quyền lực hành pháp thường mở rộng: không nhất thiết bằng một khoảnh khắc lớn, mà bằng những điều khoản nhỏ được coi là hợp lý trong từng trường hợp riêng biệt.

Câu hỏi thật sự

Cuộc tranh luận về H.R. 5334 cuối cùng không chỉ là cuộc tranh luận về việc có nên trừng phạt Nga hay không.

Nó là câu hỏi về cách một nền cộng hòa phân bổ quyền lực trong một thế giới mà chính sách đối ngoại cần vừa có sức mạnh vừa có khả năng thay đổi.

Nếu Quốc hội muốn một lệnh trừng phạt thật sự bắt buộc, thì quyền miễn trừ của Tổng thống phải được giới hạn đến đâu?

Nếu Tổng thống cần quyền linh hoạt để thương lượng hòa bình, thì Quốc hội phải giám sát quyền ấy bằng cách nào?

Và nếu Tổng thống có thể miễn trừ một biện pháp mà Quốc hội vừa bỏ phiếu áp dụng, thì ý chí cuối cùng thuộc về ai: cơ quan đại diện cho cử tri trong việc làm luật, hay cơ quan hành pháp trong việc thực thi luật?

Đó không phải là câu hỏi riêng của Donald Trump.

Đó là câu hỏi về thiết kế của chính quyền Hoa Kỳ.

Bởi một nền cộng hòa không chỉ được kiểm tra ở thời điểm Quốc hội bỏ phiếu trao quyền.

Nó còn được kiểm tra ở thời điểm một Tổng thống quyết định sử dụng quyền ấy đến đâu.

Và H.R. 5334 đang đặt hai khoảnh khắc đó cạnh nhau, trong cùng một đạo luật:

Quốc hội bật công tắc.
Tổng thống giữ tay trên công tắc.

Câu hỏi còn lại là:

Ai có quyền kiểm tra bàn tay đang đặt trên đó?