Trong nền cộng hòa Mỹ, cử tri bầu ra các dân biểu để quyết định luật pháp. Nhưng giữa lá phiếu của cử tri và lá phiếu cuối cùng trên sàn Hạ viện còn có một cánh cửa: chương trình nghị sự. Ai kiểm soát cánh cửa ấy có thể quyết định vấn đề nào được Quốc hội tranh luận, vấn đề nào được bỏ phiếu và vấn đề nào không bao giờ xuất hiện trước toàn thể dân biểu.

Hiến pháp Hoa Kỳ trao quyền lập pháp cho Quốc hội. Hạ viện được thiết kế để là cơ quan gần dân nhất trong chính quyền liên bang: 435 dân biểu được bầu từ các khu vực địa phương, mỗi người mang theo một nhiệm kỳ, một lá phiếu và một trách nhiệm trước cử tri.

Nhưng một nền dân chủ nghị viện không chỉ được quyết định bằng câu hỏi ai có bao nhiêu phiếu. Nó còn được quyết định bằng câu hỏi phiếu ấy có bao giờ được đưa ra bỏ phiếu hay không.

Đây là nơi quyền lực của Chủ tịch Hạ viện trở nên đặc biệt.

Trong những năm gần đây, quyền lực ấy đã trở thành một trong những vấn đề đáng chú ý nhất của nền dân chủ Mỹ. Và dưới nhiệm kỳ của Chủ tịch Hạ viện Mike Johnson, câu hỏi này trở nên rõ hơn: Quốc hội thực sự được điều khiển bởi các dân biểu được cử tri bầu ra, hay bởi người kiểm soát lịch làm việc và chương trình nghị sự của Hạ viện?

Đây không phải là câu hỏi về một cá nhân. Đó là câu hỏi về cấu trúc quyền lực.

Quyền lực quan trọng nhất đôi khi là quyền lực không cho phép bỏ phiếu

Một dự luật có thể được hàng trăm dân biểu ủng hộ nhưng vẫn không trở thành luật.

Một cuộc điều tra có thể được nhiều thành viên yêu cầu nhưng không bao giờ được tiến hành.

Một nghị quyết có thể có đủ sự ủng hộ để được thông qua nhưng không xuất hiện trên sàn Hạ viện.

Và một cuộc bỏ phiếu có thể bị trì hoãn cho đến khi hoàn cảnh chính trị thay đổi.

Điều này xảy ra bởi Hạ viện không phải là một diễn đàn nơi mọi đề xuất của từng dân biểu tự động được đưa ra bỏ phiếu. Hệ thống của Hạ viện trao cho lãnh đạo đa số và Ủy ban Nội quy một vai trò rất lớn trong việc quyết định chương trình nghị sự.

Chính Hạ viện mô tả Ủy ban Nội quy là cơ quan kiểm soát những dự luật nào được đưa ra sàn và các điều kiện tranh luận đối với chúng. Ủy ban này từ lâu còn được gọi là “ủy ban của Chủ tịch Hạ viện”.

Một “quy tắc đặc biệt” không đơn thuần là thủ tục hành chính. Nó quyết định thời gian tranh luận, việc có được sửa đổi dự luật hay không, những sửa đổi nào được phép và cách thức Hạ viện tiến tới biểu quyết.

Nói cách khác, trước khi Hạ viện bỏ phiếu về nội dung, đã có một cuộc đấu tranh về việc Hạ viện sẽ được phép bỏ phiếu về điều gì.

Đó là quyền lực của chương trình nghị sự.

Và nó thường ít được cử tri nhìn thấy hơn một cuộc bỏ phiếu cuối cùng.

Một nền dân chủ có thể bị định hình trước khi lá phiếu xuất hiện

Trong một cuộc bỏ phiếu công khai, cử tri có thể nhìn thấy dân biểu của mình bỏ phiếu “có” hay “không”. Văn phòng Thư ký Hạ viện ghi lại từng phiếu của từng thành viên trong các cuộc bỏ phiếu có ghi danh.

Nhưng nếu một vấn đề không được đưa ra sàn, cử tri không có một lá phiếu nào để đánh giá.

Đây là khác biệt giữa quyền quyết định và quyền xác định những gì được đưa ra để quyết định.

Về mặt lý thuyết, Chủ tịch Hạ viện không phải là một nhà độc tài của nghị trường. Chủ tịch được Hạ viện bầu và bị ràng buộc bởi các quy tắc của Hạ viện. Một quy tắc đặc biệt cuối cùng vẫn phải được đa số Hạ viện chấp thuận. Nhưng trong thực tế, quyền kiểm soát lịch trình, phối hợp với Ủy ban Nội quy và lãnh đạo đa số tạo cho Chủ tịch khả năng định hình đáng kể dòng chảy của hoạt động lập pháp.

Vì vậy, câu hỏi đúng không phải là:

“Mike Johnson có toàn quyền kiểm soát Hạ viện hay không?”

Ông không có.

Câu hỏi đúng hơn là:

“Một Chủ tịch Hạ viện có thể làm thay đổi đáng kể những gì Hạ viện có cơ hội biểu quyết hay không?”

Câu trả lời là có.

Và chính điều đó làm cho quyền lực chương trình nghị sự trở thành một vấn đề dân chủ.

Bài kiểm tra đầu tiên: viện trợ Ukraine

Năm 2024, sự khác biệt giữa có đủ phiếu và được đưa ra bỏ phiếu trở thành vấn đề lớn.

Thượng viện đã thông qua gói viện trợ bổ sung lớn cho Ukraine vào tháng 2. Nhưng dự luật không lập tức được đưa ra biểu quyết tại Hạ viện.

Cuối cùng, ngày 20/4/2024, Hạ viện thông qua dự luật viện trợ an ninh Ukraine với tỷ lệ 311–112. Điều đáng chú ý là 101 dân biểu Cộng hòa bỏ phiếu thuận, trong khi 112 bỏ phiếu chống; toàn bộ 210 dân biểu Dân chủ có mặt đều bỏ phiếu thuận.

Con số này cho thấy một điều quan trọng: vấn đề Ukraine không đơn giản là “Dân chủ chống Cộng hòa”.

Nó cho thấy lãnh đạo Hạ viện có thể trì hoãn một vấn đề ngay cả khi cuối cùng tồn tại một liên minh đủ lớn để thông qua nó.

Khi dự luật cuối cùng được đưa ra sàn, Hạ viện có thể biểu quyết.

Nhưng trước đó, câu hỏi là:

Khi nào?

Trong chính trị lập pháp, “khi nào” đôi khi quan trọng gần bằng “có hay không”.

Bởi trong khoảng thời gian chờ đợi, chiến trường thay đổi, ngân sách thay đổi, dư luận thay đổi và tính toán chính trị của từng dân biểu cũng thay đổi.

Bài kiểm tra thứ hai: lá phiếu thứ 218

Một ví dụ khác còn trực diện hơn xuất hiện vào năm 2025.

Dân biểu Adelita Grijalva thắng cuộc bầu cử đặc biệt tại Arizona ngày 23/9/2025. Nhưng bà chỉ được tuyên thệ nhậm chức vào ngày 12/11, tức khoảng bảy tuần sau đó.

Ngay sau khi tuyên thệ, Grijalva ký vào kiến nghị yêu cầu đưa dự luật về hồ sơ Epstein ra sàn Hạ viện. Chữ ký của bà là chữ ký thứ 218 — con số đủ để kích hoạt thủ tục buộc Hạ viện xem xét vấn đề.

Điểm quan trọng ở đây không phải là nội dung tranh cãi về hồ sơ Epstein.

Điểm quan trọng là một chữ ký duy nhất có thể thay đổi khả năng kiểm soát chương trình nghị sự của lãnh đạo Hạ viện.

Kiến nghị giải phóng khỏi ủy ban — tức thủ tục cho phép các dân biểu tìm cách đưa một dự luật ra khỏi sự kiểm soát thông thường của lãnh đạo và đưa nó tới sàn Hạ viện — chính là một van an toàn trong hệ thống.

Nó tồn tại để nói rằng:

Nếu lãnh đạo Hạ viện không muốn đưa một vấn đề ra bỏ phiếu, các dân biểu vẫn có một con đường khác.

Nhưng con đường đó cần 218 chữ ký.

Vì thế, việc một dân biểu mới được tuyên thệ lúc nào có thể trở thành một vấn đề về quyền lực lập pháp.

Associated Press và CBS đều đưa tin về việc Grijalva được tuyên thệ sau bảy tuần và ngay sau đó trở thành chữ ký thứ 218.

Chủ tịch Johnson nói việc trì hoãn không nhằm ngăn chữ ký đó. Những người chỉ trích ông đưa ra cách diễn giải khác.

Điều có thể kiểm chứng không phụ thuộc vào động cơ:

Trì hoãn việc tuyên thệ đã trì hoãn thời điểm xuất hiện chữ ký thứ 218.

Đó là sự kiện thể chế.

Bài kiểm tra thứ ba: khi Quốc hội không họp, một cuộc bỏ phiếu không thể xảy ra

Ngày 15/9/2026, Dân biểu Thomas Massie đưa ra nghị quyết đặc quyền nhằm yêu cầu Hạ viện xem xét việc luận tội Bộ trưởng Quốc phòng Pete Hegseth liên quan đến việc điều hành cuộc chiến Iran.

Theo thủ tục áp dụng cho nghị quyết đặc quyền, lãnh đạo Hạ viện phải xử lý nó trong một khoảng thời gian nhất định. Massie nói trên CNN rằng Chủ tịch Johnson có 48 giờ để đưa vấn đề ra.

Ngày hôm sau, Johnson tuyên bố Hạ viện sẽ kết thúc hoạt động sớm và các dân biểu trở về địa phương trước kỳ nghỉ dài cho chiến dịch bầu cử giữa nhiệm kỳ.

Kết quả thể chế rất rõ: cuộc bỏ phiếu luận tội Hegseth không diễn ra trước kỳ nghỉ và được đẩy tới sau bầu cử. Johnson nói quyết định kết thúc sớm không liên quan đến nghị quyết của Massie; CNN và các hãng tin khác ghi nhận việc thay đổi lịch trình có tác dụng ngăn cuộc bỏ phiếu diễn ra trong thời gian đó.

Một lần nữa, điều quan trọng không phải là chúng ta có tin vào lời giải thích nào về động cơ.

Điều quan trọng là quyền lực lập lịch có thể thay đổi thời điểm mà một vấn đề phải đối mặt với toàn thể Hạ viện.

Đó chính là quyền lực của chương trình nghị sự.

Điều đáng chú ý là những “cánh cửa thoát” đang được sử dụng thường xuyên hơn

Một nghiên cứu của Viện Các vấn đề Chính phủ thuộc Đại học Georgetown nhận xét rằng dưới nhiệm kỳ của Johnson, Hạ viện đã chứng kiến số lượng kỷ lục trong thời hiện đại về các kiến nghị giải phóng khỏi ủy ban thành công, đồng thời đảng Cộng hòa cũng lập kỷ lục về số lần các quy tắc đặc biệt bị thất bại. Nghiên cứu cho rằng đây là dấu hiệu của những khó khăn cơ cấu và chính trị trong việc điều hành một đa số rất sít sao.

Đây là một nghịch lý.

Nếu lãnh đạo Hạ viện kiểm soát chương trình nghị sự rất mạnh, tại sao ngày càng nhiều dân biểu lại phải sử dụng các thủ tục đặc biệt để đưa vấn đề ra sàn?

Một cách nhìn là: chính vì lãnh đạo kiểm soát chương trình nghị sự mạnh, các dân biểu bất đồng phải tìm những con đường vòng.

Kiến nghị giải phóng khỏi ủy ban vì thế không chỉ là một thủ tục kỹ thuật.

Nó là một chỉ báo về mức độ căng thẳng giữa quyền lực tập trung của lãnh đạo và quyền lập pháp của các thành viên bình thường.

Nhưng đây không chỉ là câu chuyện của Mike Johnson

Có một điều dễ bị bỏ qua khi cuộc tranh luận tập trung quá nhiều vào cá nhân Chủ tịch Hạ viện.

Quyền lực này không phải do Johnson tự tạo ra.

Nó đã được tích lũy qua nhiều thế hệ.

Lịch sử Hạ viện cho thấy quyền lực của chức Chủ tịch từng lớn hơn hiện nay rất nhiều. Chủ tịch từng trực tiếp kiểm soát nhiều hoạt động của các ủy ban và từng chủ trì Ủy ban Nội quy. Qua thời gian, Hạ viện đã thay đổi các quy tắc để phân tán một phần quyền lực đó. Nhưng chức Chủ tịch vẫn là trung tâm của tổ chức chính trị và nghị trường Hạ viện.

Vấn đề hiện nay trở nên đặc biệt nhạy cảm bởi một yếu tố khác:

đa số quá sít sao.

Khi một đảng chỉ có vài ghế hơn đảng kia, Chủ tịch cần giữ gần như toàn bộ liên minh của mình trong nhiều cuộc bỏ phiếu.

Trong hoàn cảnh đó, chương trình nghị sự trở thành một công cụ quản trị.

Nếu đưa một vấn đề ra sàn và nó chia rẽ đảng cầm quyền, Chủ tịch có thể phải đối mặt với một cuộc khủng hoảng chính trị.

Nếu không đưa ra, cuộc khủng hoảng được trì hoãn.

Nhưng sự trì hoãn cũng có một giá.

Nó làm giảm số lượng vấn đề mà toàn thể Hạ viện có cơ hội quyết định.

Từ Quốc hội của cử tri đến Quốc hội của chương trình nghị sự

Đây là điểm sâu hơn của vấn đề.

Các nhà lập quốc không thiết kế Hạ viện như một cơ quan điều hành.

Tổng thống được giao quyền hành pháp.

Quốc hội được giao quyền lập pháp.

Và Hạ viện có quyền lực đặc biệt về ngân sách, giám sát và luận tội.

Cấu trúc ấy giả định rằng quyền lực chính trị sẽ được phân chia giữa các thể chế và giữa những người đại diện.

Nhưng trong thực tế hiện đại, có một tầng quyền lực nằm giữa cử tri và chính sách:

quyền quyết định vấn đề nào được đưa vào chương trình nghị sự.

Nếu một dân biểu bỏ phiếu chống một dự luật, cử tri có thể đánh giá lá phiếu đó.

Nhưng nếu dân biểu không bao giờ được bỏ phiếu, trách nhiệm trở nên khó xác định hơn.

Ai chịu trách nhiệm?

Chủ tịch?

Lãnh đạo đa số?

Ủy ban Nội quy?

Các thành viên trong đảng?

Hay toàn thể Hạ viện?

Câu hỏi ấy trở nên đặc biệt quan trọng trong một thời đại mà nhiều vấn đề có thể bị trì hoãn cho tới khi chúng mất tính thời sự.

Quyền lực của Chủ tịch và quyền lực của Tổng thống không giống nhau

Có một nguy cơ khác trong cách nhìn này: đồng nhất quyền lực của Chủ tịch Hạ viện với quyền lực của Tổng thống.

Hai chức vụ này hoàn toàn khác nhau.

Tổng thống có quyền hành pháp.

Chủ tịch Hạ viện không phải là người đứng đầu chính phủ.

Nhưng Chủ tịch có một quyền lực mà Tổng thống không có:

định hình dòng chảy của Hạ viện từ bên trong.

Và chính quyền lực đó có thể làm thay đổi cách Quốc hội thực hiện chức năng kiểm soát hành pháp.

Một cuộc giám sát không được tổ chức.

Một nghị quyết không được biểu quyết.

Một dự luật không được đưa ra.

Một quan chức không phải đối mặt với cuộc bỏ phiếu.

Một vấn đề bị kéo dài cho tới sau bầu cử.

Không điều nào trong số đó nhất thiết vi phạm một điều luật.

Nhưng cộng lại, chúng đặt ra một câu hỏi lớn hơn về trách nhiệm giải trình.

Câu hỏi mà cử tri nên đặt ra không chỉ là “Dân biểu của tôi đã bỏ phiếu thế nào?”

Trong một nền dân chủ lập pháp trưởng thành, có ít nhất ba câu hỏi.

Thứ nhất: Dân biểu của tôi đã bỏ phiếu thế nào?

Thứ hai: Dân biểu của tôi đã cố gắng đưa vấn đề nào ra bỏ phiếu?

Thứ ba: Những vấn đề nào mà dân biểu của tôi muốn biểu quyết nhưng chưa bao giờ được đưa ra sàn?

Câu hỏi thứ ba khó hơn cả.

Bởi nó đòi hỏi cử tri phải nhìn vào chương trình nghị sự, chứ không chỉ nhìn vào bảng kết quả bỏ phiếu.

Và đó chính là nơi quyền lực của Chủ tịch Hạ viện trở nên ít nhìn thấy nhưng rất thực tế.

Một nền cộng hòa không chỉ cần người có quyền bỏ phiếu

Nó cần một hệ thống trong đó quyền bỏ phiếu có cơ hội được sử dụng.

Chủ tịch Hạ viện cần khả năng tổ chức hoạt động của Hạ viện. Không có quyền kiểm soát chương trình nghị sự, Hạ viện có thể rơi vào hỗn loạn.

Nhưng nếu quyền kiểm soát chương trình nghị sự quá tập trung, một vấn đề khác xuất hiện:

Hạ viện có thể trở thành nơi các dân biểu chỉ bỏ phiếu về những gì lãnh đạo cho phép họ bỏ phiếu.

Hai thái cực đều có vấn đề.

Một Hạ viện không có khả năng tổ chức chương trình nghị sự sẽ không thể lập pháp hiệu quả.

Một Hạ viện mà chương trình nghị sự có thể bị khóa quá chặt sẽ làm suy yếu khả năng của các dân biểu — và cuối cùng là của cử tri — trong việc buộc những vấn đề gây tranh cãi phải được đưa ra ánh sáng.

Đó là lý do các thủ tục như kiến nghị giải phóng khỏi ủy ban tồn tại.

Chúng là van an toàn của nền dân chủ nghị viện.

Vậy ai đang kiểm soát quyền lực của Quốc hội?

Câu trả lời không phải là “Chủ tịch Hạ viện” hoặc “cử tri”.

Cả hai đều có quyền lực, nhưng ở những tầng khác nhau.

Cử tri quyết định ai được ngồi trong Hạ viện.

Các dân biểu quyết định bằng lá phiếu của mình.

Đảng đa số tổ chức quyền lực của mình.

Chủ tịch Hạ viện định hình một phần lớn chương trình nghị sự.

Ủy ban Nội quy kiểm soát những điều kiện để nhiều vấn đề được đưa ra sàn.

Và các thủ tục như kiến nghị giải phóng khỏi ủy ban cung cấp một con đường để các dân biểu vượt qua sự kiểm soát thông thường của lãnh đạo.

Vấn đề của nền dân chủ Mỹ vì thế không phải đơn giản là “Speaker quá mạnh”.

Vấn đề sâu hơn là:

Khoảng cách giữa lá phiếu của cử tri và cơ hội sử dụng lá phiếu của dân biểu đang lớn đến đâu?

Nếu cử tri bầu một dân biểu để đại diện cho họ tại Washington, nhưng dân biểu không thể đưa một vấn đề ra biểu quyết, thì quyền đại diện vẫn tồn tại về mặt pháp lý nhưng quyền lực thực tế đã đi qua một tầng trung gian.

Tầng trung gian ấy chính là chương trình nghị sự.

Và người kiểm soát chương trình nghị sự có thể không quyết định cử tri muốn gì.

Nhưng họ có khả năng ảnh hưởng rất lớn đến câu hỏi:

“Quốc hội có được phép quyết định điều đó hôm nay hay không?”

Đó có lẽ là một trong những câu hỏi quan trọng nhất về quyền lực của Quốc hội Mỹ hiện nay.

Bởi trong một nền cộng hòa, quyền lực không chỉ nằm ở người có lá phiếu cuối cùng.

Đôi khi quyền lực lớn hơn nằm ở người quyết định khi nào lá phiếu ấy được đặt lên bàn.