TBKTSG
Ngọc Lan
(TBKTSG) – Người dân dễ phản ứng với các dự án BOT thiếu minh bạch, thu phí cao nhưng lại hầu như chẳng có phản ứng gì với các dự án BT vì chủ đầu tư không thu phí trực tiếp của người dân mà được Nhà nước đổi đất để lấy hạ tầng mình đã xây dựng. Trong khi đó, về bản chất, các dự án BT là “anh em song sinh” với các dự án BOT, và đằng sau nó vẫn là những hạn chế, bất cập, hệ lụy.
Từ khóa “Đổi đất lấy hạ tầng”
Nếu như các dự án BOT (xây dựng – kinh doanh – chuyển giao) có giai đoạn nhà đầu tư trực tiếp kinh doanh dự án dưới hình thức thu phí theo thời gian ghi trong hợp đồng đã ký với Nhà nước nhằm thu hồi vốn đầu tư, dễ gây xung đột với bên trả phí (người dân) thì dự án BT không thế. Hợp đồng BT (xây dựng – chuyển giao) thể hiện việc nhà đầu tư bỏ tiền ra đầu tư cơ sở hạ tầng thay cho Nhà nước. Đổi lại, Nhà nước sẽ “trả lại” vốn nhà đầu tư đã bỏ ra, thông thường bằng quỹ đất do hai bên thống nhất, lựa chọn và định giá. Cả quá trình này, người dân không tham gia trực tiếp vào công đoạn nào, trừ những dự án đất được đổi phải giải phóng mặt bằng. Nên với nhiều dự án BT, người dân không biết, không phản ứng hay ủng hộ. Nhiều khi vì không có đủ thông tin, họ còn tưởng rằng đó là các cơ sở hạ tầng do Nhà nước trực tiếp đầu tư và dân được hưởng lợi.
“Trước năm 2017, Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) triển khai ba dự án đầu tư theo hình thức BT thanh toán bằng tiền, các địa phương triển khai các dự án BT thanh toán bằng đất. Từ năm 2017, theo quy định của Nghị định 15, không còn hình thức BT thanh toán bằng tiền. Các dự án BT có ưu điểm không thu phí trực tiếp của dân nên nhận được sự đồng tình, ủng hộ cao của người dân. Tuy nhiên, hạn chế là việc thanh toán bằng quỹ đất chưa có hình thức đấu thầu, giá trị quỹ đất chưa xác định phù hợp với thị trường. Quá trình triển khai thực hiện cũng còn một số tồn tại…” – đó là nội dung đánh giá riêng về các dự án BT do đoàn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội chỉ ra trong bản báo cáo giám sát về các dự án BOT mới công bố.
Không phải ngẫu nhiên mà đoàn giám sát lại “chen” vào báo cáo giám sát về BOT những dòng về BT trong phần nêu ra những hạn chế, bất cập như vậy.
| Quy định “Nhà đầu tư được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án” trong Nghị định 15 đã tháo gỡ thế bí cho Nhà nước (đang thiếu tiền đầu tư) và nhà đầu tư (cần một điều kiện rõ ràng mới dám bỏ tiền ra đầu tư). |
Các dự án BT thậm chí còn ra đời trước các dự án BOT. Từ những năm 2015 về trước, tại nhiều địa phương còn triển khai các dự án BT theo hình thức sử dụng vốn trái phiếu chính phủ trả tiền cho nhà đầu tư, nhất là các dự án ở cấp huyện. Sau vốn trái phiếu chính phủ bị siết lại nên các dự án BT một thời hết đất sống. Nó bắt đầu quay trở lại khi Nghị định số 15 năm 2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (PPP) quy định: “Nhà đầu tư được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án”. Điều này thay cho quy định trước đây, rằng “Chính phủ sẽ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thỏa thuận trong hợp đồng BT”. Điều kiện “thanh toán bằng quỹ đất” đã tháo gỡ thế bí cho Nhà nước (đang thiếu tiền đầu tư) và nhà đầu tư (cần một điều kiện rõ ràng mới dám bỏ tiền ra đầu tư).
BT cũng đầy rủi ro, sao nhà đầu tư vẫn làm?
Hiện chưa có một báo cáo đầy đủ nào về toàn cảnh các dự án BT tại Việt Nam. Ở cấp Bộ GTVT quản lý, chỉ có bốn dự án BT với tổng mức đầu tư 16.035 tỉ đồng đã và đang triển khai, trong đó có hai dự án BT thuộc lĩnh vực hàng hải. Các dự án BT hầu hết nằm ở các địa phương. Chưa có một thống kê nào cho thấy tại 63 tỉnh, thành trên cả nước hiện nay có bao nhiêu dự án BT và hiệu quả “đổi đất lấy hạ tầng” đến nay ra sao. Song chỉ với ví dụ ở Hà Nội cũng đủ thấy quy mô và tầm mức của các dự án BT tại địa phương lớn biết chừng nào khi so với quy mô của tất cả các dự án BOT trên cả nước đã đi vào khai thác. Một báo cáo của UBND thành phố Hà Nội về các dự án BT (tháng 6-2017) cho thấy với 16 dự án đã và đang triển khai từ năm 2015 về trước, tổng mức đầu tư đã lên tới 28.874 tỉ đồng. Trên địa bàn Hà Nội từ năm 2012 trở về trước có đến 63 dự án PPP và đều là BT. Con số này giảm xuống còn 24 dự án từ năm 2014, theo kết luận mới được công bố của Thanh tra Chính phủ về các dự án BOT-BT tại Hà Nội (tháng 6-2017).
Còn kể từ tháng 6 đến nay, khi Hà Nội kêu gọi, đã có 76 dự án PPP đăng ký đầu tư với tổng mức đầu tư 196.729 tỉ đồng. Phần lớn trong số này là các dự án BT. Trong khi đó, giai đoạn 2011-2015, giai đoạn đỉnh cao của “cơn sốt” đầu tư BOT, cả nước huy động được 186.660 tỉ đồng. Tất nhiên không phải cứ đăng ký là các nhà đầu tư sẽ bắt tay vào làm BT ngay. Tuy nhiên, khi các dự án BOT có dấu hiệu bị siết chặt quản lý, liệu có xu hướng chuyển sang đầu tư các dự án BT trong thời gian tới?
Thật ra bài toán đổi đất lấy hạ tầng cũng khá nan giải với chính nhà đầu tư, nhất là khi nhà đầu tư phải chịu mọi chi phí từ đầu đến cuối để xây dựng dự án hạ tầng đổi cho chính quyền địa phương nhằm thu lại quỹ đất, thậm chí còn chưa giải phóng mặt bằng. Chẳng hạn, để làm chủ đầu tư một dự án đường sắt đô thị tại Hà Nội, nhà đầu tư sẽ phải ứng trước vốn để giải phóng mặt bằng không tính lãi và triển khai ngay việc này khi thành phố cam kết bố trí quỹ đất đối ứng. Ngoài ra, còn phải ứng hàng loạt kinh phí để làm báo cáo tiền khả thi, khả thi… Nếu dự án không được Quốc hội hoặc Chính phủ thông qua thì nhà đầu tư không được bồi hoàn kinh phí. Rủi ro này có thể sẽ khiến nhà đầu tư mất hàng trăm tỉ đồng. Biết thế nhưng nhà đầu tư vẫn đăng ký. Hiện có năm doanh nghiệp lớn trong và ngoài nước đăng ký đầu tư các dự án đường sắt trên cao theo hình thức BT.
Lời giải lợi ích của nhà đầu tư nằm ở chỗ các dự án BT đến nay đều được chỉ định thầu (và các dự án trong tương lai tại Hà Nội vẫn tiếp tục theo hướng này). Việc xác định tổng mức đầu tư, quyết toán, thực hiện “hàng đổi hàng” đều do các cơ quan quản lý và doanh nghiệp tự thương thảo với nhau. Theo quy định tại Nghị định 15, việc giám sát chất lượng công trình BT được thực hiện theo thủ tục áp dụng đối với dự án đầu tư công vì thực chất Nhà nước “mua” dự án BT bằng tiền ngân sách bỏ ra dưới hình thức khác. Nhưng cũng tại Nghị định 15, việc giám sát này được quy định hết sức dễ dãi: Nhà đầu tư, doanh nghiệp chịu trách nhiệm về chất lượng công trình, dịch vụ dự án; tự giám sát, quản lý hoặc thuê tư vấn quản lý, giám sát thi công, nghiệm thu… Cơ quan quản lý nhà nước chỉ giám sát việc tuân thủ các nghĩa vụ của nhà đầu tư, doanh nghiệp theo hợp đồng. Và trong trường hợp cần thiết, cơ quan quản lý mới thuê tổ chức tư vấn có đủ năng lực để hỗ trợ thực hiện việc giám sát.
Với thực tế năng lực và kinh nghiệm của rất nhiều nhà đầu tư BT còn hạn chế (mà Thanh tra Chính phủ mới đây đã chỉ rõ trong Báo cáo thanh tra bảy dự án BT tại Hà Nội-NV) thì quy định nêu trên thực sự là một “lỗ hổng” hấp dẫn, thu hút các nhà đầu tư thiếu nhiều điều kiện và không loại trừ những cái “bắt tay” giữa cơ quan quản lý và nhà đầu tư non yếu.
Mặt khác, vì cơ chế thanh toán bằng quỹ đất không qua đấu thầu, cho nên dù giá trị lô đất có được thẩm định bởi hàng loạt cơ quan thẩm định giá, từ sở tài nguyên và môi trường đến sở tài chính, thì cũng không có gì đảm bảo chắc chắn rằng không có sự thông đồng giữa các bên định giá với nhà đầu tư để cho ra một kết quả làm vừa lòng các bên.
Cơ chế “hàng đổi hàng” như thế là hoàn toàn không minh bạch, kể cả có công khai.
Luật sư Nguyễn Tiến Lập (*)
(TBKTSG) – Dư luận đang ồn ào và bức xúc về các dự án BOT (xây dựng, kinh doanh và chuyển giao). Tuy nhiên đó mới là một câu chuyện đáng bàn của cái gọi là cơ chế hợp tác công tư đang được chú ý trong mấy năm gần đây. Đi tiếp vấn đề này, người ta không thể không nói đến một loại hình dự án khác được gọi là BT (xây dựng và chuyển giao) cũng được điều chỉnh bởi một khung pháp lý chung, đó là các nghị định của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP).
Bên cạnh nhiều bài báo đã nhìn nhận một cách phê phán các dự án BT, thậm chí có tác giả của một bài viết trên chính tờ báo thuộc Bộ Giao thông Vận tải còn gọi đó là “mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng, tiêu cực”(1), người viết bài này muốn phân tích thêm từ góc độ thể chế về các dự án loại này.
BT như là một sự sáng tạo của Việt Nam?
Từ đầu những năm 90 của thế kỷ trước, các nhà đầu tư nước ngoài đã tiên phong đề xuất một số dự án hạ tầng cảng biển tại Việt Nam dưới hình thức BOT nhưng không được chấp nhận vì thiếu cơ sở pháp lý. Tuy nhiên, cũng tại thời điểm đó, ngay tại Bà Rịa – Vũng Tàu, chính quyền tỉnh đã chủ trương thí điểm cơ chế đầu tư có tính sáng tạo và đột phá, đó là “đổi đất lấy hạ tầng”, chính là loại hình dự án BT ngày nay. Bởi thiếu tính minh bạch và giải trình cần thiết trong các dự án đầu tư như vậy, một số lãnh đạo tỉnh và doanh nghiệp tại Bà Rịa – Vũng Tàu đã rơi vào vòng lao lý do tiêu cực, tham nhũng như một bài học đau lòng của thời kỳ đổi mới. Vậy nhưng không hiểu tại sao, cái công thức “đổi đất lấy hạ tầng” (hay sau này có lúc được diễn đạt là “đổi dự án lấy hạ tầng”) lại có tính mê hoặc và sức sống dai dẳng đến thế, để có thể được thể chế hóa bằng hàng loạt nghị định của Chính phủ về cơ chế hợp tác công tư, bắt đầu từ Nghị định 62 năm 1998 đến Nghị định 78 năm 2007, Nghị định 108 năm 2009 và hiện nay là Nghị định 15 năm 2015.
Tại tất cả văn bản pháp luật nói trên, dự án BT khởi đầu được định nghĩa là hình thức đầu tư một công trình kết cấu hạ tầng bằng vốn tư nhân trên cơ sở thỏa thuận với Nhà nước, đổi lại nhà đầu tư sẽ được tạo điều kiện để thực hiện một dự án đầu tư khác để thu hồi vốn (trước đây) hoặc giao đất để thực hiện dự án khác (hiện nay).
Tôi gọi cơ chế đầu tư hay dự án BT là sự sáng tạo riêng của Việt Nam bởi tìm hiểu thực tiễn về hợp tác công tư trong phát triển hệ thống hạ tầng trên thế giới, có thể thấy các nước ít có sự quan tâm đến loại hình này mà thay vào đó chủ yếu tập trung vào BOT. Lý do đơn giản là phát triển hạ tầng không sinh lời trực tiếp nên luôn luôn cần vốn đầu tư dài hạn, theo đó cần thiết có một chu trình xây dựng – kinh doanh và chuyển giao đầy đủ để hoàn trả. Trong khi đó, theo hình thức BT, tư nhân có thể vay mượn để xây dựng công trình một cách nhanh chóng; đồng thời, ngay trong khi triển khai hoặc chậm nhất sau khi hoàn thành sẽ được Nhà nước tạo điều kiện bằng cấp phép và giao đất để thực hiện một dự án như mong muốn nhằm thu hồi vốn và kiếm lời. Sự sáng tạo đầy “bản lĩnh” đó, tiếc rằng, trên thực tế đang có vẻ mang lại ít thành công hơn là tai họa đối với nền kinh tế.
BT là một điển hình của các giao dịch đầu tư – thương mại phi thị trường?
Cơ chế thị trường với hai quy luật cơ bản có tính song hành là cạnh tranh và cung cầu đã đặt ra các yêu cầu và tiêu chuẩn khắt khe về tính minh bạch, công khai và sòng phẳng, chưa nói đến lẽ công bằng trên mọi phương diện. Trên thực tế, các dự án BT có đáp ứng được các yêu cầu và tiêu chuẩn này không? Chắc chắn là không. Tại sao vậy?
Từ hai góc độ kinh tế và pháp lý, BT về bản chất là một giao dịch mua sắm công với điều kiện thanh toán chậm hay sau. Mặc dù là hoạt động mua – bán nhưng nó lại phi thị trường, bởi bên mua (Nhà nước) không có sản phẩm cùng loại để được lựa chọn và bên bán không có ai để phải cạnh tranh trực tiếp. Về giá cả đối với bên bán, sẽ không thể có giá bán thị trường bởi nó được xác định theo quy trình dự toán và quyết toán của một dự án đầu tư, vốn rất phức tạp để xác định, lại dễ bị thay đổi theo hướng tăng lên bởi nhiều yếu tố ngoại vi, do đó, con số cuối cùng luôn luôn phụ thuộc vào các quyết định chủ quan của cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền phê duyệt. Trong khi đó, đối với “vật” mà bên mua sử dụng để thanh toán cho việc mua hàng là công trình hạ tầng thì giá cả lại xác định được ngay, nhưng đó luôn luôn là giá tối thiểu, còn giá tối đa sẽ do thị trường quyết định.
Chẳng hạn, Nhà nước sẽ bồi hoàn các chi phí dự án cho nhà đầu tư bằng một khu đất được định giá ngay khi ký thỏa thuận BT với mức trong khung giá được quy định. Sau thời gian nhất định mà giá đất tăng lên theo thị trường, đặc biệt trong trường hợp do tác động của chính công trình hạ tầng có liên quan được xây dựng, phần tăng đó sẽ được nhà đầu tư hưởng trọn. Nhà đầu tư có thể lập luận rằng: nếu giá đất không tăng thì sao? Khi ấy, theo hợp đồng đã ký, Nhà nước vẫn phải thanh toán toàn bộ giá công trình đã đầu tư, bao gồm cả mức lợi nhuận được hai bên thỏa thuận. Đương nhiên phía cơ quan chính quyền cũng có thể cho rằng mình được hưởng lợi ích, bởi họ nhanh chóng được sở hữu các công trình hạ tầng mới tại địa phương như là thành tựu về kinh tế và chính trị, trong khi lại không phải chi bất cứ đồng vốn ngân sách nào. Có lẽ vì thế, suốt một thời gian dài, các dự án BT cứ lặng lẽ được triển khai, làm “thay da, đổi thịt” nhiều vùng, miền. Các vấn đề có tính hệ lụy chỉ được công khai hóa cho dư luận mổ xẻ và phê phán khi có sự thức tỉnh rằng tài nguyên đất đai của quốc gia không còn mấy nữa.
Do đó, xét về lý thuyết, chúng ta không chỉ phải xác nhận yếu tố phi thị trường của các giao dịch BT, mà còn phải khẳng định rằng chính các dự án BT đã vô hiệu hóa một cách hữu hiệu cơ chế thị trường trong phân bổ tài nguyên và nguồn lực của quốc gia.
BT là một điển hình của cơ chế trục lợi chính sách?
Trục lợi chính sách có thể xảy ra khi các tác động không mong muốn hay không được dự tính một cách công khai từ một chính sách được một hoặc một số nhóm đối tượng nhất định sử dụng cho mục đích mưu cầu lợi ích vật chất cho riêng mình. Như vậy, chính sách phải có khe hở hoặc mâu thuẫn để từ đó doanh nghiệp tìm thấy các cơ hội kinh doanh kiếm lời, thay cho phải nhọc công sáng tạo và vượt qua cạnh tranh khốc liệt của thương trường. Đáng lưu ý là để biến các cơ hội đó thành dự án hay thương vụ kinh doanh, doanh nghiệp còn cần phải có quan hệ mật thiết với chính quyền.
Đối với các dự án BOT hay BT, khe hở chính sách xét cho cùng đến từ chủ trương đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng một cách quá chú trọng hay thậm chí bằng mọi giá, với động cơ tạo ra những thay đổi nhanh chóng mang tính bề mặt của mỗi vùng, miền, đi kèm với các con số cao về tăng trưởng như là thành tích chính trị.
Tuy nhiên, nếu một dự án BOT đòi hỏi các quy trình và điều kiện phức tạp hơn để đánh giá rủi ro và dự báo hiệu quả thì liên quan đến dự án BT, vấn đề đó có thể được giải quyết dễ dàng hơn.
Chẳng hạn, sẽ không khó khăn gì để một nhà đầu tư tư nhân tiếp cận được thông tin về các dự án đầu tư công đang bế tắc nguồn vốn, để từ đó tận dụng cơ hội cho việc đề xuất giải pháp tháo gỡ bằng cơ chế BT. Công thức “đổi đất lấy hạ tầng” khi đó sẽ do nhà đầu tư BT tự đề xuất và cũng dễ dàng được thông qua bởi phù hợp với cả chủ trương của địa phương lẫn tâm lý của lãnh đạo. Các điều kiện để trục lợi chính sách, tuy nhiên, bắt đầu được hình thành thông qua mâu thuẫn giữa một bên là ham muốn đầu tư liên tục với nguồn vốn tưởng như vô tận đến từ khu vực tư nhân và bên kia, quỹ đất đai để phát triển luôn luôn có hạn và bị thu hẹp dần. Vậy thì, như một logic tự nhiên, trong cuộc chạy đua để tìm kiếm mặt bằng sản xuất – kinh doanh, người thắng cuộc sẽ không phải là nhà đầu tư tư nhân có dự án tốt mà là người thuyết phục được giải pháp BT cho dự án đầu tư công đang cần thực hiện.
Rất đáng lưu ý rằng bởi cái logic đơn giản trên dường như đã trở thành một nguyên lý tư duy và hành xử cơ bản, các văn bản pháp luật về đầu tư theo hình thức hợp tác công tư được ban hành gần đây đã khẳng định rõ ràng và cụ thể hơn cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” thay cho “đổi đất lấy dự án” trước kia.
BT là một điển hình của cơ chế “lách luật”?
Thông thường, một dự án đầu tư, dù dưới hình thức nào, cũng đều phải đi qua hai hành lang pháp lý, đó là các quy trình, thủ tục và thẩm quyền phê chuẩn. Đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư nói chung và các dự án BT nói riêng, e rằng sự “lách luật” xảy ra trên cả hai phương diện này.
Ai cũng biết rằng để đầu tư theo hình thức dự án, doanh nghiệp luôn luôn cần có đất, được sử dụng như mặt bằng để xây dựng công trình hay nhà máy phục vụ sản xuất – kinh doanh. Đối với một dự án thông thường, vị trí lô đất như một giá trị thương quyền ít có ý nghĩa, mà thay vào đó là các điều kiện và yếu tố kỹ thuật. Với một dự án BT thì khác, khu đất được giao để thanh toán dự án đầu tư bắt buộc phải có giá trị cao, thường được tạo nên bởi chính vị trí đắc địa của nó. Nói một cách khác, trong trường hợp đó, phần tham gia của Nhà nước theo cơ chế công – tư chính là các thương quyền, được coi là tài sản công. Yếu tố này, tuy nhiên, đã bị làm lu mờ đi trong quá trình xem xét, phê chuẩn các dự án BT.
Nói một cách cụ thể hơn, ở mức độ bất hợp lý và cho các mục tiêu không rành mạch và thỏa đáng, các quy trình, thủ tục và thẩm quyền phê chuẩn của Luật Đầu tư cho một dự án BT đã lấn át, thậm chí thay thế cho các yêu cầu tương tự của Luật Đất đai. Chẳng hạn, liên quan đến quyền tiếp cận đất và việc định giá đất, Luật Đất đai có quy định rõ về cơ chế đấu thầu các khu đất thuộc quỹ đất dành cho phát triển của mỗi địa phương. Yêu cầu này, tuy nhiên, đã bị loại bỏ đối với các dự án BT.
Có thể nói rằng sự “lách luật” của các dự án BT theo cách thức như trên rất khó trở thành một vấn đề cho sự phê phán công khai. Tuy nhiên, một câu hỏi hợp lý rất cần được đặt ra, đó là một khi xác định đối tác công – tư không đơn thuần là giải pháp đầu tư mà quan trọng hơn là sự tham gia của Nhà nước vào hoạt động kinh tế cùng với trao quyền khai thác tài sản công cho khu vực tư nhân, thì tại sao bao năm qua không có một đề xuất nào cho Quốc hội để ban hành một đạo luật nhằm kiểm soát lĩnh vực này? Ngoài ra, trong bối cảnh của các nỗ lực đấu tranh chống tham nhũng, tiêu cực và chủ nghĩa thân hữu hiện nay, đã đến lúc phải rà soát và đánh giá các loại hình dự án cả BOT và BT như là mảnh đất màu mỡ của các hiện tượng này.
(*) Thành viên VPLS NHQuang & Cộng sự, Trọng tài viên VIAC
(1) Nguồn: https://www.baogiaothong.vn/manh-dat-mau-mo-cho-tham-nhung-
tieu-cuc-d217985.html
