Ngày 8/5 vừa qua, Bộ Thương mại Mỹ (US Department of Commerce, DOC) đã tổ chức phiên điều trần xem xét công nhận quy chế kinh tế thị trường (market economy status) cho Việt Nam, dự kiến sẽ được công bố vào tháng 7/2024. Cho đến nay, Mỹ vẫn xem Việt Nam là nền kinh tế phi thị trường (non-market economy) khi áp dụng các biện pháp bảo hộ mậu dịch (protective measures) đối với hàng hóa nhập khẩu từ Việt Nam.
Điều này ảnh hưởng bất lợi đến các doanh nghiệp Việt Nam xuất khẩu hàng hóa sang thị trường Mỹ, đặc biệt trong các vụ điều tra chống bán phá giá (anti-dumping investigations) do Bộ Thương mại Mỹ thực hiện theo yêu cầu của các nhà sản xuất nội địa Mỹ. Vậy quy chế kinh tế thị trường là gì, và cần hiểu ra sao về khái niệm nghe có vẻ cổ suý thương mại tự do (free trade)?
1. Thương mại tự do
Sau các cuộc thế chiến, nhiều nhà lãnh đạo quốc gia tin rằng chỉ có thương mại tự do mới giúp duy trì phần nào hòa bình thế giới. Thương mại tự do là chính sách không phân biệt đối xử với hàng nhập khẩu hoặc can thiệp vào xuất khẩu bằng cách áp dụng thuế quan (tariffs) (đối với hàng nhập khẩu) hoặc trợ cấp (subsidies) (đối với xuất khẩu). Tuy nhiên, thương mại tự do không nhất thiết ngụ ý rằng một quốc gia phải từ bỏ mọi quyền kiểm soát và đánh thuế hàng xuất nhập khẩu.
Đối lập với thương mại tự do là chủ nghĩa bảo hộ (Protectionism). Trong khi thương mại tự do thúc đẩy dòng hàng hóa và dịch vụ không bị hạn chế xuyên biên giới, thì chủ nghĩa bảo hộ tìm cách bảo vệ các ngành công nghiệp trong nước khỏi sự cạnh tranh từ nước ngoài bằng cách áp đặt các rào cản thương mại (trade barriers), dưới hình thức thuế quan đánh vào hàng hóa nhập khẩu hoặc các biện pháp phi thuế quan như hạn ngạch, trợ cấp, hàm lượng nội địa và điều tra chống bán phá giá.
Các cuộc điều tra chống bán phá giá (anti-dumping) và chống trợ giá (countervailing) dần trở thành những biện pháp phổ biến thay thế các rào cản thương mại truyền thống, vốn bị lên án trong tiến trình tự do hóa thương mại toàn cầu. Đó là hai công cụ pháp lý mà Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) trao cho khu vực tư để yêu cầu nhà nước áp dụng biện pháp hạn chế cạnh tranh dưới hình thức khởi kiện.
Ngày nay, để giải quyết tranh chấp phát sinh trong bối cảnh thương mại tự do, việc sử dụng hai công cụ này trở nên thường xuyên hơn, và các cuộc điều tra chống bán phá giá đã bị lợi dụng nhằm mục đích bảo hộ mậu dịch. Do thay thế hữu hiệu các rào cản thương mại truyền thống dựa trên thuế quan, hai biện pháp bảo hộ phi thuế quan tinh vi này đã gây tác hại lớn đến thành tựu và lợi ích của chủ trương cắt giảm thuế quan và, do đó, cả sự hội nhập kinh tế quốc tế.
Những người ủng hộ thương mại tự do lập luận rằng việc loại bỏ các rào cản thương mại sẽ dẫn đến tăng trưởng kinh tế và đáp ứng lợi ích của người tiêu dùng, còn bên chủ trương bảo hộ mậu dịch tin rằng chính sách bảo hộ sẽ giúp bảo vệ nhân công và các ngành công nghiệp trong nước, cùng lợi ích an ninh quốc gia. Việc vận dụng hai khuynh hướng đối lập nhau như vậy tất nhiên mang đầy màu sắc chính trị, chứ không đơn thuần thương mại.
2. Động cơ phía sau khái niệm “quy chế kinh tế thị trường”
Nhiều người hiểu lầm rằng “quy chế kinh tế thị trường” mà WTO và các nước thành viên công nhận đối với một quốc gia nào đó hoàn toàn phản ánh đúng thực tế và bản chất “thị trường” của nền kinh tế ấy. Điều đáng ngạc nhiên là sự công nhận đó, trái lại, chẳng liên quan gì đến bản chất “thị trường” của một nền kinh tế, dù vẫn dựa trên các tiêu chí đánh giá theo luật định. Luật pháp Hoa Kỳ, chẳng hạn, ấn định sáu tiêu chí mà Bộ Thương mại Mỹ cần xem xét khi nhận định về quy chế kinh tế thị trường của một quốc gia.
Cách áp dụng và diễn giải các tiêu chí trên trong từng trường hợp cụ thể thật ra khá co giãn và hoàn toàn tùy thuộc vào quan điểm chủ quan của Bộ Thương mại Mỹ nói riêng và chính quyền Mỹ nói chung, nên các tiêu chí ấy thực chất chỉ là một loại rào cản hợp pháp dùng để bác bỏ công nhận quy chế kinh tế thị trường cho một quốc gia, nếu chính quyền Mỹ muốn dùng thương mại như một công cụ trong chính sách đối ngoại đối với nước đó.
Mặt khác, bản thân khái niệm “quy chế kinh tế thị trường” cũng đơn thuần chỉ là phương tiện pháp lý (và dĩ nhiên “hợp pháp”) mà Mỹ và nhiều thành viên WTO giàu có khác sử dụng để quyết định áp dụng hay không các biện pháp bảo hộ mậu dịch trước sự nhập khẩu hàng hóa ào ạt từ một quốc gia nào đó vào thị trường nước mình. Vì thế, nó chỉ được viện dẫn đến trong các cuộc điều tra chống bán phá giá.
Suy cho cùng, quy chế kinh tế thị trường được các nước thành viên WTO vận dụng trong việc thực thi chính sách thương mại (trade policy) của mình và, nói thẳng ra, nó giúp che đậy một cách khéo léo chính sách bảo hộ mậu dịch đầy sắc thái chính trị. Do đó, quyết định công nhận quy chế nền kinh tế thị trường cho Việt Nam hay không rất có khả năng bị ảnh hưởng bởi những cân nhắc chính trị nội bộ của Hoa Kỳ trong năm bầu cử gần kề.
3. Nguồn gốc khái niệm “nhà nước có nền kinh tế phi thị trường”
Đối lập lại quy chế kinh tế thị trường, vốn là củ cà rốt trong chính sách thương mại của các nước lớn, là quy chế “nhà nước có nền kinh tế phi thị trường” (còn gọi là “nền kinh tế phi thị trường”), một cây gậy dùng để răn đe những nước xuất khẩu đang phát triển, như Việt Nam hiện nay.
Thuật ngữ “nhà nước có nền kinh tế phi thị trường” (non-market economy state) xuất hiện lần đầu trong Đạo luật thuế quan (Tariff Act) năm 1930 của Hoa Kỳ, theo đó bất kỳ quốc gia nào mà Bộ Thương mại Mỹ xác định không tuân thủ các nguyên tắc thị trường về chi phí hoặc giá cả, dẫn đến tình trạng hàng hóa bán ở Mỹ không phản ánh giá trị hợp lý của chúng, đều bị xem là nhà nước có nền kinh tế phi thị trường.
Quy định đó của Đạo luật thuế quan được áp dụng nhiều trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh (Cold War), vì các nền kinh tế phi thị trường như Liên Sô và Đông Âu trước đây từng bán trên thị trường các nước phương Tây những mặt hàng giá thấp do được trợ cấp (subsidized) bởi nhà nước và nhờ vậy thu nhiều lợi nhuận, trong khi các nhà sản xuất phương Tây chịu thiệt hại lớn về kinh tế do vẫn bán theo giá thị trường.
Dưới góc nhìn như vậy, tất cả các nước XHCN hiện tại hoặc từng là XHCN đều bị liệt kê vào danh sách “nền kinh tế phi thị trường”, bởi lẽ đối với Bộ Thương mại Mỹ thì các nước XHCN, như Trung Quốc và Việt Nam, vẫn điều hành nền kinh tế quốc dân của mình một cách độc quyền, trong đó giá cả mọi mặt hàng được kiểm soát chặt chẽ (?)(!). Quan sát sự phát triển kinh tế của hai nước này hơn hai thập kỷ qua, ai cũng thấy quan điểm đó của Bộ Thương mại Mỹ vừa thành kiến, vừa ngớ ngẩn.
4. Cây gậy “nền kinh tế phi thị trường” được áp dụng như thế nào?
Cần lưu ý, cũng như quy chế kinh tế thị trường, khái niệm “nền kinh tế phi thị trường” chỉ được viện dẫn trong các cuộc điều tra chống bán phá giá, và dựa trên logic [phi lý] như sau: do giá cả hàng hóa xuất khẩu từ một nền kinh tế phi thị trường được mặc định là không phản ánh đúng thực tế, nên nước nhập khẩu phải lấy các số liệu về mặt hàng tương tự từ một nước thứ ba có nền kinh tế thị trường, nhưng có chỉ số phát triển kinh tế tương đương với nước xuất khẩu, để làm căn cứ tính giá thị trường [giả định] của mặt hàng ấy, từ đó xác định mức thuế chống bán phá giá áp đặt lên hàng nhập khẩu.
Chẳng hạn, trong cuộc điều tra chống bán phá giá đối với mặt hàng Cá Da Trơn phi lê đông lạnh từ Việt Nam (thường được biết đến với tên gọi “vụ kiện cá Ba Sa”) hơn 20 năm trước, Bangladesh đã được Bộ Thương mại Mỹ chọn làm nước thay thế (surrogate country) theo logic nêu trên, và họ đã sử dụng các số liệu về sản xuất sản phẩm cá phi lê đông lạnh tương tự ở Bangladesh để tính giá thành sản xuất [giả định] của mặt hàng Cá Da Trơn phi lê đông lạnh tại Việt Nam (?). Kết quả hiển nhiên hoàn toàn bất lợi cho các nhà xuất khẩu thủy sản Việt Nam lúc bấy giờ.
Như vậy, về phương diện pháp lý, WTO và các nước thành viên đã tạo ra một số quy định đặc biệt buộc những nền kinh tế phi thị trường phải chịu sự áp đặt phi lý từ biện pháp bảo hộ [phi thuế quan] nêu trên. Điều này, tất nhiên, trái ngược với sứ mệnh ban đầu của WTO là thúc đẩy thương mại tự do, vốn cổ suý cho việc giảm dần sự can thiệp của nhà nước vào hoạt động thương mại quốc tế, thông qua việc bãi bỏ hoặc cắt giảm hàng rào thuế quan và tiến tới xóa bỏ hàng rào phi thuế quan, nhằm tạo lập môi trường cạnh tranh công bằng và không phân biệt đối xử.
5. Sự bất công đối với Việt Nam
Dù theo thể chế chính trị độc đảng, có thể nói nền kinh tế Việt Nam ngày nay đã chuyển đổi toàn diện theo khuynh hướng thị trường. Thật vậy, sau hơn 20 năm cải cách vừa qua, nền kinh tế nước này đã vận hành và doanh nghiệp đã hoạt động hoàn toàn dưới sự điều phối của thị trường.
Không doanh nghiệp nào chịu sự kiểm soát hoặc giám sát của chính phủ về nguồn nguyên liệu, về phân bổ nguồn lực, cũng như về giá cả và sản lượng sản phẩm. Cũng không nhà xuất khẩu nào nhận trợ cấp từ nhà nước để bán phá giá trên thị trường nước ngoài, đơn giản bởi vì ngân sách nhà nước không đủ để làm chuyện bao đồng như vậy.
Về các tiêu chí do luật pháp Mỹ đặt ra, có thể khẳng định nền kinh tế Việt Nam hiện đã đáp ứng đầy đủ và xứng đáng được hưởng quy chế nền kinh tế thị trường, đặc biệt là khả năng hoán đổi tiền tệ, chính sách cởi mở với nhà đầu tư nước ngoài, và nhân công được tự do thương lượng tiền lương với giới chủ. Tất cả điều đó đều được thừa nhận bởi giới đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.
Vấn đề còn lại, tất nhiên, tùy thuộc vào nhận định rất co giãn và đầy màu sắc chính trị của Bộ Thương mại Mỹ nói riêng và chính quyền Mỹ nói chung. Vì vậy, rất khó để trả lời chính xác câu hỏi rằng liệu quy chế nền kinh tế thị trường dành cho Việt Nam sẽ sớm được Mỹ chuyển từ cây gậy thành củ cà rốt hay không.
