LUẬT KHOA
Tại Việt Nam, bất kỳ đảng phái chính trị nào cũng cần phải quan tâm đến vấn đề đất đai và đề ra những biện pháp cụ thể để giải quyết vấn đề này.
Thực tế cho thấy, từ giai đoạn đô hộ của thực dân Pháp, cho đến sự tồn tại của hai quốc gia Nam – Bắc, rồi sau đó là quá trình “cải cách” và “tập thể hóa” đất đai từ thời điểm thống nhất 1975, đất đai luôn là tâm điểm của các đối thoại chính trị. Đảng Cộng sản Việt Nam, với tư cách là đảng phái hình thành từ năm 1930, thống trị chính trị miền Bắc Việt Nam từ năm 1954 và toàn quốc từ năm 1975, chắc chắn có một lịch sử luận cương và quan điểm dài hơi liên quan đến vấn đề này. Liệu chúng có thay đổi gì suốt 90 năm qua?
Nhiều học giả cho rằng Đảng Cộng sản Việt Nam khá kiên định về sở hữu đất đai trong suốt thời gian tồn tại của mình. May thay, nhờ vào lượng thông tin và văn kiện đảng dồi dào được cung cấp rộng rãi đến công chúng suốt nhiều thập kỷ qua, việc tổng hợp và xây dựng một khảo lược về mối quan hệ giữa Đảng Cộng sản và đất đai không phải là khó.
1930 – 1940: Dân túy trong quyền tư hữu đất đai
Trong giai đoạn này, khác với các đảng phái chính trị và phong trào đấu tranh dân tộc dân chủ khác, Đảng Cộng sản Đông Dương (tiền thân của Đảng Cộng sản Việt Nam) có nhiệm vụ chiến lược tương đối rõ ràng cho cách mạng Việt nam bao gồm: “Đánh đổ đế quốc xâm lược giành độc lập dân tộc và xóa bỏ chế độ phong kiến giành ruộng đất cho nông dân”, được ghi nhận trong Cương lĩnh Chính trị của đảng năm 1930.
Quan điểm chia lại của cải, mà quan trọng nhất là ruộng đất, cho dân chúng bần nông trở thành ngọn cờ đầu cho những phong trào đấu tranh đầu tiên của đảng. Khẩu hiệu “Tịch ký hết thảy ruộng đất của bọn địa chủ ngoại quốc, bổn xứ và các giáo hội, giao ruộng ấy cho trung và bần nông”, cho đến nay, vẫn được xem là đúng đắn, phù hợp.
Hiển nhiên, vấn đề ruộng đất không phải là vấn đề duy nhất mà Đảng Cộng sản Đông Dương quan tâm. Chúng ta có thể thấy đảng luôn cố gắng tiếp cận đến nhiều đối tượng, gồm đấu tranh đòi tăng lương, giảm giờ làm, cứu đói, tạo việc làm cho người thất nghiệp; chia ruộng đất của địa chủ cho nông dân; chống tăng thuế, chống đối xử xấu với sinh viên; chống bắt lính Việt Nam ra nước ngoài, v.v. (Văn kiện Đảng Toàn tập, Tập 2). Tuy nhiên, có thể thấy Cách mạng “Thổ địa” luôn là mặt trận mà Đảng Cộng sản được hưởng ứng mạnh mẽ hơn cả.
Trong thư Nguyễn Ái Quốc gửi Quốc tế Nông dân, một tổ chức phân hiệu của Quốc tế Cộng sản vào năm 1930, ông tương đối tự hào và ủng hộ mạnh mẽ cho sự dấn thân của nông dân vào các Nông hội Đỏ, dù có đối mặt mới các rủi ro về sức khỏe và tính mạng. Cụ thể, ông ca ngợi nông dân các tỉnh Gia Định, Chợ Lớn, Vĩnh Long, Sa Đéc, Bến Tre, Thủ Dầu Một, Mỹ Tho liên tục đấu tranh dù đối mặt với với sự “đàn áp dã man” của thực dân Pháp và bọn tay sai. Nguyễn Ái Quốc cũng khuyến khích hoạt động biểu tình – mít tinh của nông dân ở nhiều khu vực, đồng thời lên án hành vi xả súng, dùng phi cơ ném bom vào người dân biểu tình ôn hòa đòi hỏi quyền lợi hợp pháp như đòi chia lại ruộng đất, đòi giảm tô thuế, đòi lý trưởng, hào trưởng ở địa phương giao đất canh tác, v.v. (Hồ Chí Minh Toàn tập, Quyển 3).
Năm 1933, Đảng Cộng sản Đông Dương xuất bản Chương trình Hành động của Nông Hội. Chương trình hành động này trước tiên chỉ ra nông dân chiếm đến 90% nhưng chỉ thực sự sở hữu 20% diện tích ruộng đất, từ đó chứng minh họ đang bị đế quốc, tư sản mại bản, địa chủ phong kiến bóc lột đến tận xương tủy, với sưu cao thuế nặng và nạn cho vay nặng lãi ở nông thôn. Trong thực trạng này, Đảng Cộng sản Đông Dương cho rằng giai cấp nông dân không còn con đường nào khác là phải “kéo nhau ra trường cách mạng đánh đổ đế quốc, đoạt lại tự do quyền, trừ diệt địa chủ, chia đất cho dân cày, lập chánh phủ Xô viết công nông”.
Với thực tế lịch sử là tư hữu đất đai được chính quyền các kỳ cũng như nhà bảo hộ Pháp quốc công nhận, các hoạt động tuyên truyền của Đảng Cộng sản Đông Dương có vẻ như muốn vẽ nên một viễn cảnh về quyền tư hữu đất đai sẽ tiếp tục được bảo vệ trong chế độ chính trị mà họ mong muốn xây dựng, chỉ là nó công bình hơn, trong đó người nông dân, mà đặc biệt là bần cố nông, trung nông, những người sẽ đều được sở hữu đất đai mà không cần lệ thuộc vào giới địa chủ và phú nông.
Tuy nhiên, ít người phát hiện ra rằng Luận cương Chính trị 1930 của Đảng Cộng sản Đông Dương đã xác định nội dung: “Quyền sở hữu ruộng đất thuộc về chánh phủ công nông”. Vì không phổ biến và làm rõ mục tiêu và nguyên lý sở hữu tổ chức, quản lý đất đai trong phạm vi khái niệm “thuộc về chánh phủ công nông”, thông điệp “cướp của người giàu chia cho người nghèo” về vấn đề đất đai có thể xem là một lời hứa mang nặng bản chất dân túy, song ở mặt nào đó chấp nhận và khuyến khích tư hữu ruộng đất của nông dân.
1940 – 1946: Chấp nhận tư hữu và ôn hòa về đất đai
Từ năm 1935 đến năm 1940, Đảng Cộng sản Đông Dương chịu nhiều thiệt hại lớn với các lãnh đạo chính trị bị xử tử, còn tổ chức đảng cơ sở gần như bị phá hủy hoàn toàn. Việc chỉ dựa vào nền tảng nông dân, tham vọng vừa làm cách mạng giai cấp đồng thời với cách mạng dân tộc khiến cho Đảng Cộng sản Đông Dương không đủ nền tảng nhân dân mà họ kỳ vọng.
Năm 1941, ông Nguyễn Ái Quốc về nước, và độc lập dân tộc trở thành biểu ngữ ưu tiên cho phong trào cách mạng của Đảng Cộng sản. Thay vì chỉ tập trung thu hút lực lượng nông dân, những loại hình tổ chức mặt trận như Việt Nam Cách mạng Đồng Minh Hội (Việt Minh) được hình thành để “đại diện” cho toàn thể lực lượng chính trị xã hội tại Việt Nam, tạo nên một hình ảnh đại đồng, nói không với những cải cách kinh tế – chính trị – xã hội cực tả mà các đảng cộng sản trên thế giới thường được biết đến. Nhờ vậy, Đảng Cộng sản được giới tư bản, địa chủ ủng hộ mạnh mẽ; và cũng vì lý do này, vấn đề đất đai ít khi được nhắc đến cụ thể, chi tiết trong các văn kiện đảng từ 1940 đến đầu thập niên 1950.
Minh chứng rõ ràng nhất của sự nhượng bộ này là bản Hiến pháp 1946 của nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, mà tại Điều 12 thừa nhận: quyền tư hữu tài sản dưới mọi hình thức được bảo đảm. Điều này đồng nghĩa với việc quyền tư hữu đất đai cũng sẽ được duy trì.
Trong khi đó, các sắc lệnh do Chính phủ Liên hiệp Quốc dân (với sự tham gia của nhiều đảng phái) đề xuất thông qua cũng nhằm mục tiêu giảm thiểu xung đột và bảo vệ quyền lợi nhất định của nông dân, chứ không nhằm đưa ra chính sách cải tổ đất đai nào cụ thể. Ví dụ, Sắc lệnh 78 /1945 chỉ nhằm trao quyền cho Hội đồng Giảm tô và cân nhắc giảm 25% địa tô so với mức trước ngày 19 tháng Tám năm 1945.
Đáng tiếc, cuối năm 1946, chiến tranh Đông Dương lần thứ hai với Pháp nổ ra, và định hướng về tư hữu đất đai của Chính phủ Liên hiệp không có cơ hội thành hình và tìm được chỗ đứng trong lịch sử.
1947 – 1953: Vừa thừa nhận tư hữu, vừa cực đoan hóa vai trò kiểm soát đất đai của nhà nước
Do chiến tranh với Pháp, cải cách đất đai ít có chỗ trong các không gian đối thoại chính trị của Việt Nam tại thời điểm đó. Thêm vào đó, cũng còn khá nhiều nhân sĩ trí thức không đảng phái trong nội bộ chính phủ kháng chiến, ví dụ như ông Phan Anh giữ chức Bộ trưởng Bộ Kinh tế; ông Hoàng Minh Giám giữ chức Bộ trưởng Bộ Ngoại giao; ông Tạ Quang Bửu giữ chức Bộ trưởng Bộ Quốc phòng; và ông Đặng Văn Hướng giữ chức Bộ trưởng không bộ. Điều này cũng khiến cho các chính sách đất đai quá cực đoan cũng cần phải giữ kẻ.
Tuy nhiên, cũng từ năm 1947, với những thắng lợi nhất định của chiến dịch Tây Bắc, diện tích đất do chính phủ kháng chiến kiểm soát mở rộng và các vấn đề đất đai bắt đầu cần phải được xử lý. Tháng Hai năm 1949, chính phủ ra sắc lệnh tạm cấp ruộng đất của thực dân Pháp cũng như địa chủ bỏ đất trong những vùng vừa tiếp quản cho nông dân nghèo, chấm dứt tình trạng một số đồn điền trại ấp lâu ngày không được canh tác. Tháng Bảy năm 1949, một sắc lệnh khác được ban hành để ấn định mức địa tô mà các chủ ruộng được thu cũng như xóa bỏ tô phụ và chế độ quá điền.
Đến năm 1950, khi nguồn lực của chính phủ kháng chiến đạt được những thành tựu nhất định cả về nhân lực lẫn lương thực, tài sản; Sắc lệnh 88/SL ra đời với nhiều điểm quan trọng:
Một là, ấn định thời gian lĩnh canh (tối thiểu ba năm) nhằm bảo vệ quyền lợi của tá điền.
Hai là, việc giao lĩnh canh nay không chỉ là thỏa thuận dân sự thông thường giữa các bên nữa, mà bắt buộc phải đăng ký vào sổ Chương bạ bởi Ủy ban Kháng chiến hành chính xã.
Ba, tá điền được quyền ưu tiên mua hoặc ưu tiên lĩnh canh nếu ruộng được bán lại cho bên thứ ba.
Thứ tư, giới hạn quyền cho lĩnh canh liên tục. Theo quy định này, chủ ruộng, sau ba năm, nếu muốn đòi lại ruộng thì phải tự canh tác trong thời hạn ba năm tiếp theo nữa mới có thể cho người khác lĩnh canh tiếp (còn cho tá điền cũ tiếp tục canh tác thì không cấm). Quy định này một mặt ổn định quyền lĩnh canh của tá điền, đồng thời cũng giới hạn quyền tự định đoạt đối với đất đai của chủ ruộng.
Sắc lệnh 88, do đó, là một minh chứng lịch sử rõ ràng để chứng minh rằng cho đến giữa thập niên 1950, quyền tư hữu đất đai và hình thái sản xuất nông nghiệp địa chủ – tá điền vẫn tiếp tục là cơ sở kinh tế cho chính quyền kháng chiến, khác với nhiều quan điểm và tài liệu ghi nhận rằng chính sách đất đai của Đảng Cộng sản Việt Nam luôn luôn thống nhất. Tuy nhiên, cũng sẽ phải thừa nhận rằng với Sắc lệnh 88, tham vọng kiểm soát đất đai và huy động đất đai theo ý muốn quản lý hành chính của nhà nước đã dần lộ diện.
1954 – 1975: Tiếp tục thừa nhận quyền sở hữu ruộng đất, nhưng nhà nước tiếm quyền quyết định về đất đai
Khi nói đến giai đoạn 1954 – 1945, nhiều người sẽ nhắc tới Cải cách Ruộng đất như một minh chứng cho sự trắng trợn của nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa trong việc kiểm soát đất đai.
Tuy nhiên, nếu nghiên cứu kỹ về mặt bản chất, có thể thấy diễn biến hoàn toàn ngược lại: Cải cách Ruộng đất tiếp tục khẳng định quyền tư hữu đất đai của người dân, chỉ là phân chia lại về mức chênh lệch chiếm hữu đất, và quá trình phân chia lại đó có phần đẫm máu. Cụ thể, trong Hội nghị lần thứ Năm của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa II (tháng 11/1953, lúc này được gọi là Đảng Lao động Việt Nam), cương lĩnh về cải cách ruộng đất vẫn chưa nhắc đến việc công hữu hóa đất đai.
Còn khi xem xét Luật Cải cách Ruộng đất được Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thông qua ngày 4/10/1953, mục đích và ý nghĩa cải cách ruộng đất được khẳng định rất rõ ràng: Thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp và của đế quốc xâm lược khác ở Việt Nam, xóa bỏ chế độ phong kiến chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ; từ đó, “thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân”. Như vậy, có thể nói chế độ tư hữu ruộng đất vẫn còn được thừa nhận, chỉ là chuyển từ chế độ chiếm hữu “thực dân, phong kiến” sang chế độ chiếm hữu của nông dân mà thôi.
Ngày vui ngắn chẳng tày gang, sau chiến thắng Điện Biên Phủ năm 1954, Đảng Cộng sản Việt Nam tìm thấy cơ hội thực hiện chính sách công hữu hóa đất đai đầy tham vọng của mình, song dưới danh nghĩa “tập thể hóa”. Hiến pháp 1959, vì vậy, bắt đầu áp đặt các khái niệm về bốn hình thức sở hữu (Điều 11) bao gồm hình thức sở hữu của nhà nước (toàn dân), hình thức sở hữu của hợp tác xã tức là hình thức sở hữu tập thể của nhân dân lao động, hình thức sở hữu của người lao động riêng lẻ, và hình thức sở hữu của nhà tư sản dân tộc; và đặc biệt phải kể đến “kinh tế quốc doanh” (Điều 12).
Hiến pháp này vẫn tiếp tục “bảo hộ quyền sở hữu về ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác của nông dân” (Điều 14). Có chăng điều họ muốn làm là thí nghiệm việc đẩy nông dân vào các mô hình hợp tác xã nói chung, chứ không cho phép hoạt động kinh tế độc lập tự thân, từ đó chuẩn bị cho mong muốn xây dựng kinh tế xã hội chủ nghĩa.
Chiến thuật vừa đánh vừa xoa này kéo dài cho đến tận năm 1975, song ngôn ngữ bắt đầu dịch chuyển đáng nghi ngại.
Nghị quyết số 125 của Chính phủ ban hành ngày 28/06/1971 đã khẳng định “Ruộng đất, ao hồ, đồng cỏ của hợp tác xã sản xuất nông nghiệp, các cơ sở quốc doanh, các cơ quan đơn vị khác và của cá nhân được nhà nước chứng nhận quyền quản lý và sử dụng đất đều được pháp luật bảo vệ, không ai được xâm phạm”. Từ “quyền sở hữu” trong Hiến pháp 1959 nay đã dần chuyển đổi thành “quyền quản lý và sử dụng đất”.
Đảng Lao động Việt Nam cũng bắt đầu đưa ra các chính sách can thiệp sâu rộng hơn về chuyển nhượng và sử dụng đất đai, như nghiêm cấm việc mua bán ruộng đất, mọi hành vi phá hoại đất đai làm mất diện tích ruộng đất, làm giảm bớt độ màu mỡ của đất như bỏ hoang hóa ruộng đất. Thêm vào đó, nhân dân có nhu cầu đổi ruộng, chuyển nhượng ruộng giữa các hợp tác xã nông nghiệp với nhau trong phạm vi huyện phải được ủy ban hành chính huyện cho phép.
Sự phục tùng nhất định của nông dân miền Bắc đã tạo cơ sở cho quyết định tiến tới công hữu hóa đất đai sau này.
1975 – 1986: Công hữu đất đai toàn diện
Ngày 30/4/1975, Đảng Lao động Việt Nam thống nhất toàn bộ quyền lực chính trị và quân sự trên dải đất hình chữ S về tay mình, thời cơ chín muồi để hiện thức hóa tham vọng công hữu hóa đất đai mà đảng ấp ủ bấy lâu nay đã tới.
Hiến pháp 1980 ra đời, chính thức tuyên bố đất đai thuộc sở hữu toàn dân (Điều 19). Đây là lần đầu tiên trong suốt 35 năm tồn tại của nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, họ trực tiếp tuyên bố chế độ sở hữu đất đai này.
Từ đó, với Chỉ thị số 57/CT-TƯ ngày 15/11/1978 của Ban Chấp hành trung ương Đảng, đảng và nhà nước mới đã tiến hành tiếp quản và quản lý các mô hình hợp tác xã tự nguyện trước đó. Và với Chỉ thị 100/CT-TƯ ngày 15/1/1981, cơ chế quản lý kinh tế, đặc biệt là trong sản xuất nông nghiệp, được đổi mới theo hướng mệnh lệnh hành chính tập trung.
Năm 1987, Luật Đất đai chính thức cụ thể hóa chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.
1986 đến nay: Hơn 30 năm dở dở ương ương của người dân “sử dụng”, nhà nước “thống nhất quản lý”
Thất bại nặng nề trong việc hiện thực hóa các tham vọng kinh tế của mình qua công hữu đất đai và sản xuất tập thể, năm 1986, Đại hội Đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam khóa VI đã đề ra đường lối Đổi mới.
Ngày 5/4/1988, Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị ra đời, được cho là từng bước tháo gỡ khó khăn trong sản xuất, kinh doanh; “cởi trói” và giải phóng năng lực sản xuất cho người nông dân (mà thật ra là chính họ trói người nông dân trước đó).
Năm 1993, Luật Đất đai mới thay thế cho Luật Đất đai năm 1987 đã mở ra một nội hàm rộng cho khái niệm “đất đai thuộc sở hữu toàn dân, quyền sử dụng đất thuộc về người sử dụng đất”. Năm 2003, Luật Đất đai 1993 được thay thế bằng Luật Đất đai 2003.
Ngày nay, dù tiếp tục chỉ được xem là “người sử dụng” đất, người dân đã được trao trả các quyền định đoạt tài sản thông thường như quyền cho thuê, thế chấp, góp vốn, để thừa kế và sản xuất kinh doanh.
Cùng lúc đó, Đảng Cộng sản Việt Nam tiếp tục duy trì quan điểm cho rằng nhà nước đại diện toàn dân thống nhất quản lý đất đai. Điều này, thật ra mà nói, không ngăn cản các nhà tư bản thân hữu và tư bản đỏ tích tụ đất đai vào tay họ, mà thậm chí còn đẩy quá trình đó diễn ra nhanh hơn.
