GIỚI THIỆU
Phát biểu tại Đại học Johns Hopkins năm 2023, Ngoại trưởng Hoa Kỳ Antony Blinken tuyên bố rằng trật tự hậu Chiến tranh Lạnh đã kết thúc. Tuyên bố này nhấn mạnh sự thay đổi quan trọng trong tư duy của giới tinh hoa tự do Hoa Kỳ về trật tự thế giới, báo hiệu rằng Hoa Kỳ – kiến trúc sư chính và người bảo lãnh của hệ thống quốc tế hiện đại – về cơ bản đang hiệu chỉnh lại thế giới quan và cách tiếp cận chiến lược của mình để giải quyết những thực tế toàn cầu mới. Trong khi đó, Trung Quốc dưới thời Chủ tịch Tập Cận Bình đã tăng cường nỗ lực “dẫn đầu cải cách hệ thống quản trị toàn cầu” theo hướng mà họ coi là “chủ nghĩa đa phương thực sự”. Khi cả hai siêu cường đều tìm cách sắp xếp lại thế giới, cân bằng thể chế đã trở thành một chiến lược quan trọng trong cuộc cạnh tranh của họ. Điều này liên quan đến những nỗ lực tương ứng của họ trong việc tạo ra, mở rộng, thích ứng và/hoặc hợp tác với các thể chế quốc tế, dẫn đến một hệ thống toàn cầu ngày càng phân mảnh và cạnh tranh.
Bài viết này xem xét các cách tiếp cận khác nhau của Hoa Kỳ và Trung Quốc trong việc sử dụng mạng lưới thể chế của họ để thúc đẩy chương trình nghị sự chiến lược của họ và định vị các quốc gia Đông Nam Á trong các khuôn khổ cạnh tranh này. Trung Quốc tập trung vào việc tích lũy sự thống trị về số lượng trong các thể chế đa phương, tập hợp các nước Nam Bán cầu để cân bằng cán cân với phương Tây. Ngược lại, Hoa Kỳ tìm kiếm các nhóm chặt chẽ hơn, gắn kết chặt chẽ hơn với các đồng minh và các đối tác được lựa chọn, dựa trên sự gắn kết chiến lược, sự liên kết chính trị, năng lực kinh tế-công nghệ và nhận thức chung về thách thức/mối đe dọa từ Trung Quốc. Bài viết sử dụng “cân bằng thể chế” làm khuôn khổ phân tích, được định nghĩa là “hành vi cân bằng mềm” mà các quốc gia đối địch sử dụng thông qua các thể chế quốc tế. Điều này có thể được thực hiện bằng cách mở rộng hoặc đào sâu mạng lưới của họ trong các thể chế hiện có hoặc tạo ra các thể chế mới để cân bằng với nhau và tăng cường ảnh hưởng tương ứng của họ.
CÁCH TIẾP CẬN CỦA TRUNG QUỐC: CÀNG CÀNG VUI
Chiến lược của Trung Quốc có thể được mô tả là “cân bằng thể chế số lượng lớn” thông qua ba con đường: (i) tận dụng các tổ chức đa phương lớn, có cơ sở rộng khắp, đặc biệt là Liên Hợp Quốc và các tổ chức liên quan đến các quốc gia Nam Bán cầu; (ii) tạo ra mô hình trung tâm-và-nan hoa lấy Trung Quốc làm trung tâm với phạm vi toàn cầu (như Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI) bao gồm các thỏa thuận với hơn 150 quốc gia liên quan đến phát triển cơ sở hạ tầng do Trung Quốc tài trợ); và (iii) thiết lập các nền tảng mới hoặc mở rộng hiện có, ví dụ như BRICS, để tập hợp thế giới đang phát triển ủng hộ chương trình cải cách quản trị toàn cầu của Trung Quốc. Trong các con đường này, trọng tâm chính của Trung Quốc là các nước đang phát triển, nơi mà nước này tạo ra ảnh hưởng kinh tế và ngoại giao đáng kể và ngày càng tăng. Các quốc gia này chia sẻ khát vọng của Trung Quốc về một thế giới đa cực và nuôi dưỡng một số bất bình đối với sự thống trị của các nước phương Tây trong hệ thống quốc tế sau Thế chiến II.
Trọng tâm vào Nam bán cầu trong chính sách đối ngoại của Trung Quốc ngày càng nổi bật trong thập kỷ qua, trong bối cảnh Trung Quốc ngày càng xa lánh phương Tây. Các nước Nam bán cầu đã trở thành đối tác kinh tế quan trọng cũng như là các đơn vị bầu cử không thể thiếu và là đồng minh chuẩn mực trong nỗ lực của Trung Quốc nhằm xây dựng một hệ thống toàn cầu thân Trung Quốc hơn và ít tập trung vào phương Tây hơn. Việc Trung Quốc huy động sự ủng hộ của Nam bán cầu trong các thể chế đa phương cũng phù hợp với bố cục chiến lược của chính sách đối ngoại của nước này, coi “các cường quốc là chìa khóa, vùng ngoại vi của Trung Quốc là ưu tiên, các nước đang phát triển là nền tảng và các diễn đàn đa phương là sân khấu”. Một yếu tố cấu trúc khác thúc đẩy Trung Quốc tiếp cận Nam bán cầu là việc nước này không có hệ thống liên minh toàn cầu như Hoa Kỳ, kết quả của cả kinh nghiệm lịch sử của Trung Quốc và sự lựa chọn chiến lược về chính sách nhà nước của nước này để đảm bảo tính linh hoạt, thực dụng và tự do hành động tối đa.
Cách tiếp cận “số lượng lớn” dựa trên việc Trung Quốc ngày càng đầu tư nhiều hơn vào Liên hợp quốc với 193 thành viên, phần lớn là các quốc gia đang phát triển. Trung Quốc đã không ngừng xây dựng ảnh hưởng của mình bằng cách bổ nhiệm công dân Trung Quốc vào các vị trí lãnh đạo trong các cơ quan của Liên hợp quốc. Số lượng công dân Trung Quốc làm việc tại Liên Hợp Quốc đã tăng gần gấp đôi, từ 794 người vào năm 2009 lên 1.564 người vào năm 2022. Kể từ năm 2019, Trung Quốc đã vượt qua Nhật Bản để trở thành quốc gia đóng góp tài chính lớn thứ hai cho ngân sách thường xuyên của Liên Hợp Quốc. Tỷ lệ đóng góp được đánh giá của Trung Quốc cho tất cả các cơ quan của Liên Hợp Quốc đã tăng gấp ba lần trong thập kỷ qua, tăng từ 4,8% tổng số đóng góp của các nhà tài trợ chính phủ vào năm 2013 lên 14,9% vào năm 2022. Trung Quốc cũng đã thúc đẩy hợp tác Nam-Nam trong Liên Hợp Quốc thông qua các sáng kiến như cung cấp thêm kinh phí để nâng cấp Quỹ hỗ trợ hợp tác Nam-Nam thành Quỹ phát triển toàn cầu và hợp tác Nam-Nam; thành lập Nhóm bạn bè của Sáng kiến phát triển toàn cầu của Trung Quốc (GDI), với hơn 80 quốc gia tham gia; và mở rộng Mạng lưới hợp tác Trung Quốc-Nam với sự tham gia của 50 ủy ban kỹ thuật.
Tương tự như vậy, thông qua việc tham gia vào ‘G77 cộng với Trung Quốc’ – một liên minh gồm 134 quốc gia đang phát triển – Trung Quốc tích cực định vị mình là tiếng nói và nhà lãnh đạo của Nam Bán cầu. Nhóm này ủng hộ cải cách quản trị toàn cầu và thúc đẩy các chuẩn mực và giá trị lấy nhà nước làm trung tâm phù hợp với lợi ích của Trung Quốc, chẳng hạn như chủ quyền chính trị, phản đối sự can thiệp từ bên ngoài và ưu tiên phát triển quốc gia hơn quyền cá nhân. Nền tảng này đóng vai trò quan trọng giúp Trung Quốc xây dựng sự đoàn kết chuẩn mực với nhiều quốc gia đang phát triển mong muốn có tiếng nói và ảnh hưởng lớn hơn trong quản trị toàn cầu. Mặc dù là quốc gia có thu nhập trung bình khá, nhưng mô hình bỏ phiếu của Trung Quốc tại Liên hợp quốc vẫn gần giống với mô hình của G77, thay vì với các quốc gia có thu nhập cao.
Trong những năm gần đây, BRICS cũng ngày càng trở nên nổi bật trong chiến lược cân bằng thể chế của Trung Quốc. Ban đầu bao gồm Brazil, Nga, Ấn Độ, Trung Quốc và Nam Phi như một liên minh các nền kinh tế mới nổi lớn tập trung vào phát triển và điều phối kinh tế, nhóm này gần đây đã mở rộng để bao gồm Iran, Ai Cập, Ethiopia và Các Tiểu vương quốc Ả Rập Thống nhất. Hơn 40 quốc gia đã bày tỏ sự quan tâm đến việc gia nhập BRICS, với kỳ vọng rằng nền tảng này sẽ khuếch đại vai trò của họ trong quản trị toàn cầu và đa dạng hóa các mối quan hệ kinh tế của họ. Phải thừa nhận rằng, với nhiều thành viên tiềm năng hơn và không có tiêu chí gia nhập rõ ràng, sự bất nhất về địa chính trị trong BRICS sẽ chỉ ngày càng sâu sắc hơn. Tuy nhiên, điều này không ngăn cản Trung Quốc tận dụng BRICS như một công cụ diễn ngôn để thách thức ảnh hưởng của phương Tây và là một nền tảng hữu ích để thúc đẩy một số chương trình nghị sự địa kinh tế như phi đô la hóa trong thương mại và tài chính quốc tế, và hội nhập công nghệ với Nam Bán cầu, ví dụ thông qua Chòm sao ảo vệ tinh cảm biến từ xa BRICS.
Bằng cách tận dụng sức mạnh số lượng của các nền tảng đa phương lớn, Trung Quốc đã khuếch đại câu chuyện địa chính trị của mình, đưa khuôn khổ tư tưởng của mình vào hệ thống quốc tế rộng lớn hơn và đảm bảo sự ủng hộ về ngoại giao và chính trị từ các nước đang phát triển cho các sáng kiến toàn cầu của mình.
Bằng cách tận dụng sức mạnh số lượng của các nền tảng đa phương lớn, Trung Quốc đã khuếch đại câu chuyện địa chính trị của mình, đưa các khuôn khổ tư tưởng của mình vào hệ thống quốc tế rộng lớn hơn và đảm bảo sự ủng hộ về mặt ngoại giao và chính trị từ các nước đang phát triển cho các sáng kiến toàn cầu của mình. Ví dụ, Trung Quốc đã thành công trong việc đưa khái niệm “Cộng đồng chung tương lai” vào các văn bản G77 và các nghị quyết của Đại hội đồng Liên hợp quốc (UNGA), chứng minh cho tuyên bố của mình về phạm vi toàn cầu của khái niệm này. Quy mô của các nền tảng lớn, toàn diện này cũng cho phép Trung Quốc định hình một câu chuyện định vị “Phần còn lại” của Đa số chống lại “Phương Tây” của Thiểu số, làm suy yếu tính hợp pháp của các thành phần lấy phương Tây làm trung tâm trong hệ thống toàn cầu.
Tuy nhiên, các nhóm mở rộng này vốn đa dạng và thiếu sự thống nhất trong định hướng chiến lược của họ. Sự không đồng nhất và không nhất quán trong các nền tảng như vậy khiến Trung Quốc gặp khó khăn trong việc vun đắp các mối quan hệ hợp tác sâu sắc, tập trung hoặc các hành động phối hợp trên quy mô lớn và các chính sách thống nhất về các vấn đề cụ thể. Do đó, trọng tâm của Trung Quốc trong các nền tảng này là đưa thông điệp chiến lược của mình vào các tuyên bố chính trị và chương trình nghị sự của họ, sử dụng sức nặng tập thể của họ để tăng cường tính hợp pháp quốc tế của các cách tiếp cận của Trung Quốc đối với quan hệ quốc tế. Trong khi đó, các cam kết song phương, đặc biệt là các cam kết được mở rộng thành các mạng lưới song phương đa phương như BRI, vẫn là chiến lược được Trung Quốc ưa thích và hiệu quả nhất để vun đắp mối quan hệ sâu sắc với các quốc gia khác, đảm bảo sự hội nhập kinh tế và sự thống nhất chính sách trong khi trao cho Trung Quốc quyền kiểm soát và ảnh hưởng lớn hơn đối với các điều khoản cam kết.
Bảng 1: Trung Quốc và các cơ chế tập trung vào Nam toàn cầu
| Institutions | Membership | Year of Establishment | |
| 1 | Group of Friends of the Global Development Initiative | Over 80 countries | 2021 |
| 2 | Belt and Road Initiative | 151 countries | 2013 |
| 3 | Group of 77 and China | 134 countries | 1964 |
| 4 | BRICS | 9 members and over 40 countries interested to join | 2009 |
| 5 | Forum on China-Africa Cooperation (FOCAC) | 53 African countries, the African Union, China | 2000 |
| 6 | China-Community of Latin American and Caribbean States (CELAC) Forum | 33 Latin American/Caribbean countries, China | 2014 |
| 7 | China-Arab States Cooperation Forum (CASCF) | 22 Arab states, China | 2004 |
| 8 | Shanghai Cooperation Organisation (SCO) – 10 members states, two Observers and 14 Dialogue Partners | China, India, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Russia, Tajikistan, Uzbekistan, Pakistan, Iran (joined 2023), Belarus (joined 2024) | 2001 |
HOA KỲ: MỘT SỐ ÍT ĐỂ CÓ LỢI THẾ CHIẾN LƯỢC
Mối quan hệ của chính quyền Biden với chủ nghĩa đa phương phức tạp và tinh tế hơn so với hai người tiền nhiệm trực tiếp, không phản ánh sự phản đối hoàn toàn thời kỳ Trump hay sự ủng hộ lý tưởng trong thời kỳ Obama. Đáng khen là chính quyền Biden đã tái tham gia hệ thống Liên Hợp Quốc sau bốn năm Trump rút lui, tái gia nhập Hội đồng Nhân quyền, Tổ chức Y tế Thế giới và Thỏa thuận Paris. Hoa Kỳ vẫn là nhà tài trợ lớn nhất cho ngân sách thường kỳ của Liên Hợp Quốc và cũng là nhà đóng góp tài chính lớn nhất cho toàn bộ hệ thống Liên Hợp Quốc, với tỷ lệ tăng từ 23,5% năm 2013 lên 33,7% năm 2022, trong khi đóng góp của Trung Quốc vẫn khiêm tốn ở mức 3,9%. Washington cũng hỗ trợ công dân của mình cạnh tranh để được tuyển dụng trên toàn hệ thống Liên Hợp Quốc, đặc biệt là ở các vị trí chủ chốt của các cơ quan Liên Hợp Quốc. Hiện có 5.642 nhân viên người Mỹ làm việc trong hệ thống Liên hợp quốc, chiếm 4,5% tổng số nhân viên của Liên hợp quốc, so với 1.564 nhân viên của Trung Quốc (1,2%).
Chính quyền Biden cũng đã huy động Liên hợp quốc cho một số chương trình nghị sự về phát triển và an ninh, bao gồm y tế toàn cầu, an ninh lương thực, biến đổi khí hậu, không phổ biến vũ khí hạt nhân và phản đối cuộc xâm lược Ukraine của Nga. Vào tháng 3 năm 2022, chính quyền đã tập hợp được 141 quốc gia bỏ phiếu cho nghị quyết của Đại hội đồng Liên hợp quốc lên án hành động xâm lược của Nga. Về mặt phát triển, Hoa Kỳ là nhà tài trợ lớn nhất cho sáng kiến COVAX do Liên hợp quốc hậu thuẫn về việc cung cấp vắc-xin COVID-19 cho các nước đang phát triển, đóng góp 4 tỷ đô la Mỹ so với 100 triệu đô la Mỹ của Trung Quốc. Ngoài ra, Hoa Kỳ còn đi đầu trong Lộ trình năm 2022 về An ninh lương thực toàn cầu – Kêu gọi hành động, huy động hơn 100 quốc gia hành động vì an ninh lương thực.
Bất chấp cam kết mới của chính quyền Biden đối với sự tham gia đa phương trái ngược với thời kỳ Trump, các thể chế đa phương truyền thống có cơ sở rộng rãi không phải là trọng tâm để thúc đẩy hai mục tiêu chính của chính sách đối ngoại và an ninh quốc gia của nước này, cụ thể là: (i) định hình lại các quy tắc toàn cầu về công nghệ, thương mại và kinh tế để tái công nghiệp hóa nền kinh tế Hoa Kỳ; và (ii) cân bằng với sức mạnh và ảnh hưởng của Trung Quốc, đặc biệt là ở Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương. Thay vào đó, chính quyền đã ưu tiên các liên minh chiến lược tập trung hơn, cùng với các hành động đơn phương trong nước, để đạt được các mục tiêu này.
Về thương mại, chính quyền đã quyết định thay đổi chính sách của Hoa Kỳ theo hướng tách khỏi hệ thống thương mại đa phương toàn cầu, mà họ coi là không đủ khả năng giải quyết các thách thức về cạnh tranh kinh tế từ Trung Quốc. Washington tiếp tục chặn việc bổ nhiệm các thẩm phán mới vào Cơ quan Phúc thẩm WTO, trên thực tế làm tê liệt cơ chế giải quyết tranh chấp của mình, duy trì thuế quan đối với Trung Quốc từ chính quyền Trump và áp đặt mức tăng thuế đối với một loạt các sản phẩm công nghệ cao và công nghệ xanh của Trung Quốc. Như Cố vấn An ninh Quốc gia Jake Sullivan đã tuyên bố, cách tiếp cận mới của Hoa Kỳ đối với việc hoạch định chính sách kinh tế quốc tế là một sự thay đổi so với quá khứ, không còn coi “tự do hóa thương mại là mục đích tự thân”.
Song song đó, chính quyền Biden áp dụng chính sách công nghiệp bảo hộ sâu sắc, thể hiện qua Đạo luật Giảm lạm phát (IRA) và Đạo luật CHIPS và Khoa học, trong đó phân bổ các khoản trợ cấp đáng kể cho các ngành công nghiệp trong nước và đầu tư nước ngoài vào các lĩnh vực như năng lượng sạch, xe điện và chất bán dẫn. Sự thay đổi này đánh dấu sự thay đổi so với chủ nghĩa chính thống thương mại tự do truyền thống, với việc chính phủ Hoa Kỳ hiện đang đảm nhận vai trò tích cực trong việc thúc đẩy phát triển công nghiệp quốc gia. Các luật này nhằm mục đích đưa các chuỗi cung ứng quan trọng trở lại bờ, giảm sự phụ thuộc vào hàng nhập khẩu nước ngoài, đặc biệt là từ Trung Quốc và khôi phục khả năng cạnh tranh của Hoa Kỳ trong các lĩnh vực chiến lược. Trọng tâm đã chuyển từ hiệu quả kinh tế và dòng vốn tự do sang một mục tiêu mới, như Tổng thống Biden tuyên bố: “Chuỗi cung ứng cho Hoa Kỳ bắt đầu từ Hoa Kỳ”.
Về mặt đối ngoại, Hoa Kỳ đã cam kết theo đuổi “các thỏa thuận thương mại hiện đại” không coi tự do hóa là nguyên tắc cốt lõi và nhấn mạnh vào an ninh kinh tế thông qua quan hệ đối tác với các quốc gia đồng minh và có cùng chí hướng. Sự thay đổi này được minh họa bằng sáng kiến Khung kinh tế Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương vì sự thịnh vượng (IPEF) do Hoa Kỳ dẫn đầu liên quan đến 14 quốc gia. IPEF không giải quyết vấn đề tiếp cận thị trường, thay vào đó tập trung vào sự hợp tác kinh tế chiến lược trong các lĩnh vực mới giữa các thành viên và khả năng phục hồi của chuỗi cung ứng thông qua friendshoring và nearshoring.
Trên mặt trận công nghệ, Hoa Kỳ đã xây dựng sự liên kết với các đồng minh của mình để kiềm chế sự trỗi dậy về công nghệ của Trung Quốc. Chiến lược An ninh Quốc gia năm 2022 cam kết đầu tư vào “cơ sở công nghiệp công nghệ đồng minh” và “tập hợp những bên có cùng chí hướng” để xây dựng một hệ sinh thái công nghệ bảo vệ “an ninh, thịnh vượng và các giá trị chung” của họ. Trọng tâm của chiến lược này là những nỗ lực của Hoa Kỳ nhằm thuyết phục – và cũng gây sức ép – để các đồng minh tham gia kiểm soát xuất khẩu của Hoa Kỳ đối với Trung Quốc trong các công nghệ tiên tiến, đặc biệt là chất bán dẫn. Điều này đã làm nảy sinh các nhóm không chính thức như Chip 4 Alliance hoặc một thỏa thuận với Nhật Bản và Hà Lan để hạn chế quyền tiếp cận của Trung Quốc đối với thiết bị sản xuất chip tiên tiến. Hợp tác về các công nghệ quan trọng và mới nổi cũng là ưu tiên trong các liên minh chính thức như Quad và AUKUS (trụ cột 2). Tại Châu Âu, Hoa Kỳ đã thành lập một hội đồng thương mại và công nghệ chung với EU để “thúc đẩy sự phối hợp xuyên Đại Tây Dương về chuỗi cung ứng chất bán dẫn và khoáng sản quan trọng”. Ngoài các mục tiêu chiến lược và kinh tế nhằm duy trì vị thế lãnh đạo công nghệ của Hoa Kỳ và các đồng minh, những nỗ lực này cũng được định hình theo các thuật ngữ ý thức hệ, chẳng hạn như bảo vệ quyền con người và quyền riêng tư. Do đó, tính độc quyền của các khuôn khổ này thể hiện rõ ở tư cách thành viên được lựa chọn cũng như nền tảng địa chính trị và chuẩn mực của chúng, ngầm coi Trung Quốc là đối tượng đấu tranh của chúng.
Về an ninh, chính quyền Biden được cho là đã đạt được những bước tiến đáng kể nhất bằng cách tập hợp các đồng minh và lựa chọn các đối tác thông qua một loạt các liên minh nhỏ được thiết kế để cân bằng sức mạnh và ảnh hưởng của Trung Quốc. Điều này không chỉ dừng lại ở việc củng cố các liên minh song phương của Hoa Kỳ ở Châu Á với Nhật Bản, Hàn Quốc, Philippines và Úc. Chính quyền này tích cực tìm cách đưa các đồng minh này vào các liên minh đa phương mới nổi, có hoặc không có sự tham gia trực tiếp của Hoa Kỳ. Nhiều sáng kiến an ninh đang được thúc đẩy giữa các đồng minh và đối tác này để tăng cường khả năng tương tác và năng lực phòng thủ của họ, bao gồm các cuộc đối thoại quốc phòng cấp bộ trưởng, tuần tra chung, tập trận quân sự, hợp tác công nghiệp quốc phòng, các thỏa thuận tiếp cận qua lại, chuyển giao vũ khí và xây dựng năng lực hàng hải. Những dấu hiệu khác của cách tiếp cận đa phương nhỏ của Hoa Kỳ là những nỗ lực của chính quyền Biden nhằm thể chế hóa Quad—nâng cấp lên cấp Hội nghị thượng đỉnh với các Nhóm công tác chuyên trách—và thành lập AUKUS, hiệp ước quốc phòng ba bên giữa Úc, Vương quốc Anh và Hoa Kỳ.
Mặc dù các liên minh này không phải là khối thống nhất – mỗi thành viên có mức độ phụ thuộc kinh tế khác nhau với Trung Quốc và quan điểm khác nhau về mức độ và phạm vi cân bằng cứng rắn với Trung Quốc—nhưng chúng có chung ba đặc điểm chung: (i) chúng là đồng minh của Hoa Kỳ hoặc các quốc gia không phải là đồng minh có sức nặng và năng lực chiến lược đáng kể, chẳng hạn như Ấn Độ; (ii) chúng chia sẻ mối quan ngại về an ninh đối với sự quyết đoán của Trung Quốc, đặc biệt là những quốc gia có tranh chấp biên giới trên bộ và trên biển với Trung Quốc như Ấn Độ, Nhật Bản và Philippines; và (iii) hầu hết là các nền dân chủ thường liên kết với Hoa Kỳ, ít nhất là về mặt hùng biện, trong việc định hình sự hợp tác của họ là quan trọng đối với việc bảo tồn các giá trị dân chủ, được mã hóa là “một Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương tự do và rộng mở”. Bộ trưởng Quốc phòng Hoa Kỳ Lloyd Austin gọi sự liên kết chiến lược đang phát triển này là “sự hội tụ mới ở Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương”, mà ông mô tả là “một tập hợp các sáng kiến và thể chế chồng chéo và bổ sung cho nhau, được thúc đẩy bởi tầm nhìn chung và ý thức chung về nghĩa vụ chung”.
Bảng 2: Hoa Kỳ và các cơ chế tập trung vào đồng minh
| Institution | Membership | Year of Establishment | |
| 1 | Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity (IPEF) | Australia, Brunei, Fiji, India, Indonesia, Japan, Malaysia, New Zealand, Philippines, South Korea, Singapore, Thailand, US, Vietnam | 2022 |
| 2 | Partnership for Global Infrastructure and Investment (PGI) | G7 countries | 2022 |
| 3 | US-EU Trade and Technology Council | US-EU | 2021 |
| 4 | Chip 4 Alliance | Japan, South Korea, Taiwan, US | 2022 |
| 5 | Critical and Emerging Technology Working Group (within Quad) | Australia, India, Japan, US | 2021 |
| 6 | Critical Minerals Mapping Initiative (CMMI) | Australia, Canada, US | 2019 |
| 7 | Minerals Security Partnership | Australia, Canada, Estonia, Finland, France, Germany, India, Italy, Japan, Norway, South Korea, Sweden, US, US, EU | 2022 |
| 8 | I2U2 Group | India, Israel, UAE, US | 2022 |
| 9 | Quad (revitalised during the Trump administration and enhanced further during the Biden administration) | Australia, India, Japan, US | 2004 |
| 10 | AUKUS | Australia, UK, US | 2021 |
| 11 | Emerging Indo-Pacific trilaterals/quadrilaterals | Australia-Japan-Philippines-US; Japan-Philippines-US; Australia-Japan-US; Japan-South Korea-US | 2024 |
Lưu ý: Danh sách này không đầy đủ và chủ yếu bao gồm các cơ chế đa phương nhỏ được Hoa Kỳ thiết lập/tăng cường trong thời chính quyền Biden
ĐÔNG NAM Á: ĐANG CHIA SẺ CÁC LĨNH VỰC KHÁC NHAU
Những nỗ lực của Hoa Kỳ và Trung Quốc nhằm định hình lại trật tự quốc tế đã dẫn đến một thế giới chuyển tiếp, nơi các mô hình đã được thiết lập bị thách thức, các thể chế truyền thống bị chiếm đoạt hoặc tranh chấp, và các thể chế và mạng lưới mới được thiết lập cho các mục tiêu địa chính trị tương ứng của họ. Theo cách riêng của mình, cả hai cường quốc đều đã trở thành những người theo chủ nghĩa xét lại hệ thống quốc tế, khi họ tham gia vào các thể chế quốc tế theo những cách có chọn lọc và nhanh chóng. Không bên nào có thể tuyên bố duy trì một hình thức đa phương thuần túy hơn, vì cả hai đều sẵn sàng sử dụng các biện pháp đơn phương khi cần thiết để thúc đẩy lợi ích quốc gia của mình.
Ví dụ, Trung Quốc tiếp tục xử lý việc tái cấu trúc nợ có chủ quyền với các quốc gia con nợ theo cách song phương, ưu tiên kiểm soát trực tiếp đối với kết quả. Trong khi Bắc Kinh tiếp tục tận dụng WTO vì lợi ích thương mại của mình, họ đã đơn phương trừng phạt các đối tác thương mại bất chấp các ưu tiên địa chính trị của mình, chẳng hạn như Úc và Litva. Trong khi đó, mặc dù Hoa Kỳ dưới thời chính quyền Biden vẫn tiếp tục duy trì ảnh hưởng đối với các thể chế đã được thiết lập như Liên hợp quốc, nhưng họ đã chuyển trọng tâm chiến lược và đầu tư của mình sang các liên minh chiến lược, kinh tế và công nghệ chặt chẽ hơn. Những điều này thường bỏ qua, gạt sang một bên hoặc làm suy yếu các thể chế rộng rãi như WTO hoặc ASEAN.
Các quốc gia Đông Nam Á đứng ở đâu giữa các lĩnh vực thể chế khác nhau này?
Một mặt, các quốc gia Đông Nam Á hiện diện trong tất cả các nền tảng đa phương rộng rãi, vì hầu hết trong số họ là các quốc gia đang phát triển có liên kết lịch sử với các thể chế Nam Bán cầu. Trong khi đó, đại diện của họ trong các thể chế do Hoa Kỳ lãnh đạo bị hạn chế hơn nhiều, vì hầu hết không phải là đồng minh của Hoa Kỳ, ngoại trừ Philippines, dưới thời chính quyền Marcos Jr, đã tích cực tham gia “sự hội tụ mới ở Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương” do Hoa Kỳ lãnh đạo.
Lưu ý, việc Trung Quốc tiếp cận các thể chế Nam Bán cầu, mặc dù có nguồn gốc sâu xa từ động cơ địa chính trị, nhưng lại nhấn mạnh mạnh mẽ vào phát triển kinh tế, điều này phù hợp mạnh mẽ với nhu cầu và nguyện vọng của các quốc gia Đông Nam Á. Các sáng kiến tập trung vào phát triển như BRI, GDI và Ngân hàng Đầu tư Cơ sở hạ tầng Châu Á (AIIB) nhận được sự ủng hộ rộng rãi trên toàn khu vực. Mặc dù sự tham gia của họ vào các sáng kiến này không đồng nghĩa với việc ủng hộ toàn diện thế giới quan của Trung Quốc hoặc liên kết với Trung Quốc chống lại Hoa Kỳ, nhưng số lượng lớn người tham gia củng cố tuyên truyền của Trung Quốc về tính hợp pháp của chiến lược toàn cầu của nước này.
Ngược lại, đề xuất của Hoa Kỳ, xoay quanh nhận thức chung về mối đe dọa liên quan đến Trung Quốc và các giá trị chính trị chung, có xu hướng kém hấp dẫn hơn—và thậm chí nhạy cảm hơn—đối với hầu hết các quốc gia Đông Nam Á. Nỗi sợ bị Trung Quốc trả thù là một yếu tố hạn chế khác. Do đó, mặc dù các chính phủ Đông Nam Á tương đối cởi mở với triển vọng gia nhập BRICS, nhưng họ vẫn thận trọng giữ khoảng cách với Quad. Hơn nữa, là các quốc gia đang phát triển có nguồn lực và năng lực hạn chế, hầu hết các quốc gia Đông Nam Á thấy mình bị loại khỏi các vòng tròn do Hoa Kỳ lãnh đạo, chủ yếu bao gồm các đồng minh tiên tiến về công nghệ, kinh tế và quân sự.
Ngược lại, đề xuất của Hoa Kỳ, xoay quanh nhận thức chung về mối đe dọa liên quan đến Trung Quốc và các giá trị chính trị chung, có xu hướng kém hấp dẫn hơn—và thậm chí là nhạy cảm—đối với hầu hết các quốc gia Đông Nam Á.
Mặt khác, lợi thế về số lượng mà Trung Quốc tìm cách nắm giữ thông qua các nền tảng đa phương không nên bị cường điệu hóa, xét đến sự đánh đổi giữa quy mô và tính thống nhất trong các thể chế như vậy. Sự phụ thuộc của Trung Quốc vào chủ nghĩa đa phương rộng rãi cho phép nước này tập hợp sự ủng hộ ngoại giao từ các quốc gia đang phát triển cho các sáng kiến và câu chuyện toàn cầu của mình – thường thông qua các tuyên bố về tình mẫu tử đòi hỏi công lý, sự công bằng, đa cực và dân chủ hơn trong quan hệ quốc tế. Tuy nhiên, các nền tảng này thiếu sự thống nhất về mặt chiến lược cần thiết để mang lại kết quả cụ thể – và chúng cũng không được thiết kế để làm như vậy. Mặc dù Trung Quốc có thể sử dụng đòn bẩy ngoại giao rộng rãi của các nền tảng này để củng cố tuyên bố của mình là đại diện cho cộng đồng quốc tế nhiều hơn Hoa Kỳ, nhưng Trung Quốc phải đối mặt với những thách thức trong việc biến điều này thành những lợi ích chiến lược hữu hình.
Trong khi đó, các liên minh và liên minh nhỏ gọn do Hoa Kỳ lãnh đạo mang lại sự linh hoạt và sức mạnh tổng hợp lớn hơn giữa các thành viên được chọn của họ, cho phép hành động tập trung hơn ở Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương. Trong khi hiệu quả của một số sáng kiến của Hoa Kỳ vẫn chưa đồng đều – ví dụ, Sáng kiến Xây dựng lại Tốt hơn (B3) và Đối tác vì Cơ sở hạ tầng và Đầu tư Toàn cầu (PGI) đã phải vật lộn để đưa ra các giải pháp thay thế khả thi cho hoạt động tài trợ cơ sở hạ tầng của Trung Quốc trong khu vực và kết quả hữu hình từ IPEF vẫn còn khó nắm bắt – thì động lực hợp tác giữa Hoa Kỳ và các đồng minh của nước này rất mạnh mẽ khi mối lo ngại về Trung Quốc hội tụ, đặc biệt là trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh và công nghệ quan trọng. Sự hợp tác này đã thúc đẩy các hành động phối hợp về kiểm soát xuất khẩu công nghệ và việc đưa các chuỗi cung ứng chiến lược của họ về nước và gần nước. Nó cũng thúc đẩy chiến lược Răn đe Tích hợp của Hoa Kỳ, nhấn mạnh vào khả năng tương tác, phát triển năng lực chung và các cách tiếp cận ngoại giao và kinh tế phối hợp với các đồng minh và đối tác của mình. Điều này đã đạt được thông qua tần suất ngày càng tăng của các hội nghị thượng đỉnh và các cuộc họp cấp bộ trưởng, tăng cường đối thoại về chính sách và an ninh, tuần tra chung và các cuộc tập trận quân sự, chuyển giao vũ khí có mục tiêu và một loạt các thỏa thuận quốc phòng tập trung vào việc tiếp cận qua lại, chia sẻ thông tin tình báo và hợp tác quốc phòng công nghiệp giữa các quốc gia này.
Mặc dù không phải là thành viên của các liên minh do Hoa Kỳ đứng đầu này, một số quốc gia Đông Nam Á đã gặt hái được những lợi ích hữu hình từ các sáng kiến của họ. Ví dụ, bao gồm Nhận thức về lĩnh vực hàng hải Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương của Quad, cung cấp cho các quốc gia ven biển các công cụ để giám sát vùng biển của họ và quản lý các thách thức về an ninh hàng hải, mở rộng Chương trình học bổng Quad dành cho sinh viên ASEAN và chuyển giao tàu tuần duyên và tàu hải quân từ các quốc gia Quad sang các quốc gia Đông Nam Á để tăng cường năng lực hàng hải của họ.
Do đó, các quốc gia Đông Nam Á nằm giữa các lĩnh vực thể chế khác nhau bằng cách đưa ra nhiều lựa chọn linh hoạt, thay vì chỉ dùng đến một lựa chọn nhị phân. Họ tham gia vào diễn ngôn của Trung Quốc về một thế giới đa cực đồng thời cũng liên kết với Hoa Kỳ về nhu cầu duy trì một trật tự dựa trên luật lệ, đặc biệt là liên quan đến các tranh chấp hàng hải ở Biển Đông. Sự liên kết cụ thể của họ với bất kỳ cường quốc nào phụ thuộc vào các vấn đề đang được giải quyết, với các bộ quy tắc khác nhau được áp dụng. Ví dụ, bảy quốc gia Đông Nam Á đã tham gia IPEF do Hoa Kỳ đứng đầu, bao gồm Thái Lan và Malaysia, trong thời gian đó cũng đã nộp đơn xin gia nhập BRICS. Indonesia đang tìm kiếm tư cách thành viên trong câu lạc bộ các nước phát triển – Tổ chức Phát triển Hợp tác Kinh tế (OECD) – nhưng không loại trừ khả năng gia nhập BRICS. Việt Nam, trong khi liên kết về mặt ý thức hệ với Trung Quốc và Nga tại Liên hợp quốc, đã chấp nhận cấu trúc “Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương tự do và rộng mở” với Hoa Kỳ và các thành viên khác của Quad.
Trong khi đó, các nước Đông Nam Á tiếp tục tận dụng các nền tảng dựa trên ASEAN của họ để ủng hộ việc tuân thủ luật pháp quốc tế và chương trình nghị sự thương mại tự do toàn cầu. Họ đã tập hợp sự ủng hộ ngoại giao từ Trung Quốc, Hoa Kỳ và các cường quốc khác để thực hiện Triển vọng ASEAN về Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương (AOIP). Ngoài việc thực hiện Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực (RCEP) – hiệp định thương mại tự do lớn nhất thế giới có sự tham gia của các quốc gia thành viên ASEAN, Trung Quốc, Nhật Bản, Hàn Quốc, Úc và New Zealand – ASEAN đang theo đuổi việc nâng cấp các hiệp định thương mại tự do với Trung Quốc và Ấn Độ, đồng thời đàm phán một hiệp định mới với Canada. Động thái này nhấn mạnh rằng các quốc gia Đông Nam Á đang điều hướng nhiều con đường thể chế để thúc đẩy lợi ích của họ trong một đấu trường toàn cầu ngày càng cạnh tranh.
This is an adapted version of ISEAS Perspective 2024/90 published on 29 October 2024. The paper and its references can be accessed at this link.
